互联网改变了人类社会，也深刻地影响了全球政治、经济、文化、安全、军事等各个领域。在此背景下，全球互联网治理和相关规则制定成为全球性议题，引发全球关注。有关互联网治理规则可以分为两大类：一是互联网特有规则，二是既有规则向互联网的延伸。从具体领域来看，关键互联网资源、网络安全、网络隐私保护、技术标准、跨境数据流动、跨境电子贸易等方面的互联网规则制定尤为引人关注。同时，全球互联网治理规则面对的对象是分层的，大体上可以分成基础设施层、逻辑层、社会和内容层。还应当看到，互联网治理及其规则制定具有全球性、复杂性和动态性。因此，共商全球性互联网治理规则，合作共治，是人类应对网络问题的理性选择。
一、全球互联网规则制定的历史沿革
全球互联网规则制定的发展历程可划分为三个时期。第一时期是从20世纪60年代末80年代中期，互联网资源空间得以建立。第二时期是从80年代中期至90年代末，美国政府确立了权威地位。第三时期是2000年以后至今，各方全面介入互联网规则制定进程。
（一）第一时期——互联网资源空间的建立
互联网源自美国，其起源可以回溯到20世纪60年代末搭建的阿帕网（APRANET）。20世纪60年代，美国国防部实施了在美国的重要研究中心及研究机构之间共享计算机资源的工程项目。1969年，美国国防部先进项目研究局（ARPA）资助搭建了基于分组交换的网络设施，取名ARPANET。起初，只有参加美国国防部科研的科学机构和研究机构才能成为ARPANET用户。后来，渐渐放宽了ARPANET的用户资格限制，很多的研究机构和大学加入ARPANET。经过一段时间，ARPANET发展成为数个网络互相连接的网络设施。
TCP/IP协议的制定及部署是IP地址资源空间建立的标志性事件。1973年，两位互联网之父Robert Kahn与Vinton Cerf在斯坦福大学等人共同研究提出了传输控制协议（TCP）的基本原理，起草了TCP协议的技术标准文档，并在1974年发布。1978年，Vinton Cerf和Jon Postel等提出了与TCP协议相关的、用来标识网络设备的互联网协议（IP）。ARPANET于1983年1月1日启用TCP/IP协议，标志着TCP/IP协议投入使用。
技术专家们已经意识到应当为互联网规模的不断扩张早作准备，他们开始通过起草RFC文件的方式制定互联网技术规则。20世纪70年代末， Jon Postel主动承担起了互联网名称系统的维护管理工作。ARPANET在1982年发展成为包含25个网络、250台主机的互联网络。互联网技术先驱David Clark、David Mills等提出了域名树状层次结构和域名系统（DNS）的分布式网络架构。通过RFC 882、RFC 883等文件，网络技术专家Paul Mockaperis开创性地研发了域名系统软件。Jon Postel与J. Reynolds在1984年共同起草了RFC920文件，RFC920确定了包括.gov、.com、.arpa、.edu、.mil、.org等最早的几个通用顶级域，并规定ISO-3166文件中的国家或地区两字符代码作为顶级域。1990年，万维网协议被发明并投入使用，而后域名资源具有了巨大的商业价值。
（二）第二时期——美国政府确立权威地位
一些互联网技术和管理组织的建立，使互联网技术规则制定从初期的松散形式迈向了机构化和组织化。互联网先驱们在1983年发起成立了互联网架构委员会（IAB）的前身互联网活动委员会。而后，互联网架构委员会发挥了互联网技术审查机构的作用，审核标准制定的技术方向。1986年，互联网工程任务组（IETF）成立，为互联网技术人员制定网络标准提供了平台。1988年12月，IETF公布的RFC 1083首次提到互联网号码分配管理局（IANA）。IANA依托于南加州大学信息科学研究所，技术专家Jon Postel是IANA的负责人。国际互联网协会（ISOC）在1992年1月成立，其角色是作为IETF的托管人，应对IETF面临的法律纠纷，并且承担募集资金的功能，资助互联网技术标准制定活动。1992年4月，欧洲成立了IP地址资源网络协调中心（RIPE-NCC），RIPE-NCC是首家设立的区域性IP地址管理和分配机构。此后，其他区域性IP地址资源分配机构陆续成立。
互联网的不断发展壮大，使得互联网变得愈发重要，引发了有关互联网关键资源管理权的博弈。1990年之后，互联网技术先驱们组成的技术团体和美国政府均认为自己拥有互联网关键资源管理权。美国政府越来越多的介入引起了Jon Postel的反感，并付诸行动。互联网根域名服务器系统当时包括13个根服务器，美国NSI公司在美国政府的授权下管理作为主根的A根，另外的12个根服务器是辅根，辅根会定期与A根同步根区文件并散发至根镜像。1997年，Jon Postel凭借自身地位和影响力，向12个辅根的8个根服务器管理者发出指令，使8个辅根放弃指向A根，而从他管理的域名服务器同步根区文件。因此，全球互联网在数天的时间里分割为两个网络。美国政府方面随后立即发现了异常，利用各种手段“纠正”了Jon Postel的行为，8台根服务器管理者操作恢复了指向A根。
美国政府在明确了其对根区的管理权之后，启动了绿皮书和白皮书进程，推动成立互联网关键资源规则制定平台ICANN，确立了美国在互联网治理规则制定中的独特地位，使全球互联网治理规则制定体系发生了重要变化。1998年10月ICANN的正式成立，标志着美国政府将全球DNS的日常技术协调职能交由ICANN负责。
（三）第三时期——各方全面介入治理进程
进入21世纪，互联网快速发展对人类社会的影响越来越大，全球互联网治理和规则制定问题引起了全球各国政府的广泛关注，寻求在联合国层面讨论互联网国际事务，并商讨解决相关问题。2002年1月，联合国大会决定分别于2003年和2005年召开两次“信息社会世界峰会”，世界各国政府和更多的利益相关方全面参与到全球互联网治理和互联网规则制定中来。信息社会世界峰会日内瓦阶段会议通过《日内瓦行动计划》《日内瓦宣言》两份文件，并委托联合国秘书长科菲·安南召集成立互联网治理工作组（WGIG）专门研究互联网治理和互联网规则制定，并提出研究建议。WGIG公布的研究报告提出了“互联网治理受到一国单边垄断”的问题，矛头指向美国政府在互联网关键资源规则制定的垄断性话语权，也反映了各方参与全球互联网治理规则制定的强烈愿望。2005年11月，信息社会世界峰会突尼斯阶段会议召开，美国政府尽管受到较大的压力，但是仍不放弃关键资源管理权，经过博弈的妥协结果是各方提请联合国每年举办一届互联网治理论坛。
很长一段时期内，美国控制根服务器系统的核心手段是通过IANA职能合同以及与VeriSign公司的协议控制根区文件，即对根区文件的一切修改均需得到美国商务部的批准。在2000年2月，美国商务部和ICANN签署了第一份IANA职能合同，开始授予ICANN行使IANA职能。然而，美国政府很长一段时期内仍保留拥有修改、删除、增加根区文件记录的权力。在根服务器管理架构方面，ICANN负责技术协调，美国商务部拥有关于根区文件修改的决定权，VeriSign公司负责生成和分发根区文件。
不同于早期的互联网规则制定主要围绕技术规则，当前互联网规则制定的领域已经涉及人类社会的方方面面。互联网与现实社会已经深度融合，其承载了政治、经济、法律、军事、文化等人类社会各层次事务，进而引发全球互联网规则制定进程呈现出复杂化、多样化的特点。几乎所有国际组织、会议、论坛与机制均在介入互联网治理，参与全球互联网规则制定进程。但是，达成国际共识正在变得愈发艰难，互联网国际事务协调往往需要各方付出巨大努力。
二、全球互联网规则制定的方法——多利益相关方机制
随着互联网规则制定成为目前国际事务协调的重要方面，多利益相关方机制也日益成为国际社会和学术界关注的焦点。然而，有关该机制的定义、内涵和运作模式等，国际社会并未形成广泛共识。与此同时，不同层级的互联网国际平台的出现，使得多利益相关方机制的表现形式变得更为复杂、多样，也给国际社会统一对该机制的认识增添了困难。
（一）对多利益相关方机制的解读和辨析
国际上围绕着互联网规则制定模式选择，长期存在着不同观点。西方国家多主张采用多利益相关方机制，而广大发展中国家则倾向于依靠多边机制发挥更大作用，这表明国际社会尚未形成对多利益相关方的一致认识。此外，值得注意的是，各种类型的互联网国际平台是当前多利益相关方机制的主要载体，不同平台上所践行的多利益相关方机制的内涵、机制等是否相同，且多利益相关方机制与多边机制是否绝对互斥，是“定纷止争”的关键。
在一般意义上，多利益相关方代表了一种解决问题的路径或者原则, 而不是直接的解决方案。多利益相关方机制总体上需要政府部门、私营机构、公民团体和国际组织的共同参与，一起协商制定全球互联网规则。因此，普遍观点认为，该机制指一群自治的相关方，按照共同的规则、规范和结构，采取互动的形式，对同一领域内的问题采取行动或者作出决策。在规则制定实践中，它可以有多种表现形式。目前，ICANN模式的多利益相关方机制在一定程度上得到认同，但这仅是多利益相关方机制的其中一种实践形式。
作为全球互联网规则制定的方法和路径，多利益相关方机制的内涵是国家行为体和非国家行为体在遵循一定程序的基础上共同开展互联网规则制定，一定程度上契合了互联网治理、互联网国际事务的多元化特点，因此多利益相关方机制获得了国际社会的认可。k然而，在实践中，多利益相关方机制由哪个行为体来发挥主导进程的作用，或者通过哪套程序来进行规则制定，还需要进行具体的分析。互联网国际平台特性往往决定了由哪个行为体来主导定规进程，而定规平台的选择则取决于具体的行为体愿意付出的交易成本。
总之，在全球化时代，多利益相关方的定规机制已经成为互联网规则制定的重要理念，多利益相关方更是全球治理的重要趋势。然而，“多利益相关方”的概念也被一些利益集团利用，通过技术人才、价值理念等“软实力”，达到削弱政府作用、边缘化联合国职能、谋求更大的实际控制权和主导权的目的。作为一种基本的定规机制，“多利益相关方”这一术语本身是中性的，但在当今国际政治的实践中它也具备很多“非中性”的特征。对不同禀赋和实力的国家来说，它能够产生的效果和影响通常是具有差异的。因此，应当看到多利益相关方机制的积极意义，同时也应当看到多利益相关方机制在实践中的多样化形式，甚至是不同多利益相关方机制之间存在的对立。
（二）多利益相关方机制在典型互联网治理平台规则制定中的运用
互联网名称与数字分配机构（ICANN）是注册于美国加利福尼亚州的一家非营利公司，由许多代表互联网不同利益的群体组成。ICANN利用多利益相关方机制，负责协调域名系统及其根服务器的运行和管理、IP地址分配以及与域名和IP地址分配相关的规则制定，是全球互联网规则制定的关键机构。ICANN架构中的主要机构是董事会、三个支持组织（Supporting Organization，简称SO）和四个咨询委员会（Advisory Committee，简称AC）。在当前全球互联网的IP地址和域名管理体系中，均采用树状管理体系，ICANN则处于管理体系的最高点并占据管理者地位。各国或地区的互联网行业管理部门仅对相应国家或地区顶级域（ccTLD）拥有管辖权，而有关通用顶级域（gTLD）的规则制定，各国或地区的互联网行业管理部门需要通过ICANN的政府咨询委员会（GAC）向ICANN董事会提出建议，是否采纳这些建议则由ICANN董事会作出决定。
联合国互联网治理论坛（IGF）是联合国秘书长根据信息社会世界峰会决议召集的讨论全球互联网治理问题的开放论坛。IGF是全球利益相关方的大聚会，作为峰会的延续，邀请经峰会认可的利益相关方参会，专门讨论全球互联网治理相关问题。IGF是一个全球互联网规则的交流平台，讨论非常宽泛，但是不具有决策力也没有决策程序，不出台具有约束力的规则或决议。IGF多利益相关方顾问组（MAG）采取协商一致的工作规则讨论确定IGF会议的大会主题和分议题。
国际电信联盟（ITU）于1865年创建，《公约》和《组织法》是国际电联的根本组织和议事规则。国际电联一直是一个多利益相关方的集合，截至2017年8月，国际电联已有193个成员国及接近800个私营部门实体和学术机构（某些组织或机构可能是一个以上部门的成员）。k国际电信联盟是由成员国“当家作主”，其他成员类别可以参与国际电联相关活动，但不具有投票权，每四年一次的全权代表大会是其最高权力机构。近年来，受到多利益相关方机制的影响，国际电联会议形式也作出了一定调整，在讨论互联网规则的会议上开展公开磋商，邀请成员国以外的其他利益相关方发表观点，但其他利益相关方不能参与会议报告磋商和相关决议讨论。
互联网工程任务组（IETF）是关键的互联网技术标准制定组织，是“自发”参与和管理的技术规则制定组织，不是政府间组织。IETF制定互联网技术规则有其一套组织程序和议事规则，目前通信设备制造商（如思科、华为、Juniper）、电信运营商（如Verizon、NTT）、互联网服务提供商（如Akamai）、软件开发商（如微软、甲骨文）、互联网应用提供商（如谷歌、亚马逊）等都参与其活动，所有人员都是以个人名义参会。IETF有八个研究领域，并且下设若干工作组（Work Group）。l IETF产生两种技术规则文件，一种是互联网草案（Internet Draft），另一种是RFC，直译为“请求评论文件” (Request for Comments)即互联网的技术标准。IETF的主要工作方式是通过邮件组（Mailing list）对众多领域进行技术规则制定。
（三）多利益相关方机制与多边机制在互联网规则制定中的差异和融合
各国政府尽管在政府间平台具有较强影响力，但这些政府间平台目前并不能在互联网规则制定中发挥主要作用。近年来，越来越多国家的政府部门认识到非政府间平台在互联网规则制定中发挥的重要作用，有意识地提升对非政府间平台的参与力度，从而对互联网规则的制定施加影响。例如，通过支持产业界间接影响非政府间平台的决策。
在参与主体方面，当前，联合国、国际电联等多边机制的政府间平台普遍采取邀请其他利益相关方参与规则讨论和制定的做法，并不排斥其他利益相关方参与工作进程。而实践多利益相关方机制的非政府间平台从未排斥政府作为利益相关方之一参与其规则制定活动，但总体上未赋予政府有别于其他利益相关方的特殊待遇；在组织架构方面，政府间平台更为机构化，将利益相关方作为分支组织机构下的成员，非政府间平台则更为松散，突出利益相关方团体在组织内部的地位；在流程方面，非政府间平台的规则制定进程更为开放，更为强调自下而上的规则制定流程，外部人员也可对相关事务提出评论意见，政府间平台则相对封闭，自上而下和自下而上的规则制定进程相结合；在决策机制方面，非政府间平台强调各利益相关方的协商一致，强调事实规范、事实规则和事实标准，同时也建立了决策的投票机制，在不能取得协商一致时使用。而政府间平台往往倾向于先制定标准、规则或规范，采用利用投票机制，各成员国一国一票，决定相关事务。
采用多边机制一直是全球政府间处理国际事务的惯常做法。尽管互联网社群一直存在反对多边机制进行规则制定的声音，但各国政府毕竟是各国公共利益的代表，其职责是向人们提供公共服务和公共安全，并保障社会公众安全可靠地使用互联网。因此，在一些互联网治理规则制定领域，仍需发挥多边机制的功能。但是，对于不同层面的问题，应当合理选取不同的定规方法。例如，在管理关键互联网资源、维护网络安全、打击网络犯罪、维护网络空间公共利益等规则制定领域，各国政府应该发挥主导作用；而在技术发明、标准制定、业务创新等规则制定领域，则应由其他利益主体发挥作用，尤其应当发挥市场配置资金、人才等资源的主体作用，让技术接受市场的选择和检验。基于上述分析，在互联网治理规则制定实践中，“多边机制”与“多利益相关方”机制并非绝对互斥，只要处理得当，二者可以兼容，灵活运用定规方法、治理方法才能有效处理诸多全球互联网的复杂问题。
三、全球互联网规则制定的实践——IANA职能监管权移交
互联网号码分配管理（IANA）职能包括根区管理、域名及IP地址分配、互联网协议参数分配等，是全球互联网运行的关键基础功能。一直以来，美国政府通过IANA职能合同方式将IANA职能交由互联网域名地址分配机构（ICANN）负责，并履行监管职责。这套规则体系由美国政府制定，并通过与ICANN、VeriSign签订协议与合同的方式运行。
（一）IANA职能监管权移交规则制定的背景和经过
经历国际电信世界大会两大阵营的对立局面，以斯诺登事件爆发为导火索，2014年3月14日，美国商务部国家电信和信息管理局（NTIA）宣布有条件移交IANA职能监管权（简称IANA移交），由ICANN启动规则制定进程。ICANN随即建立了相关工作机制，启动移交方案制定工作。ICANN建立了各社群代表共同参与的IANA职能监管权移交协调组（ICG）及分别负责域名、号码、协议参数的工作组，推进移交方案制定工作。紧接着，与移交进程密切相关的加强ICANN问责制进程正式启动，加强ICANN问责制跨社群工作组（CCWG）建立并负责制定IANA移交后的问责方案。因此，整套IANA职能监管权移交规则包括移交方案和问责方案。整个规则制定进程不仅得到国际社会的关注和全球利益相关方的参与，也受到美国国内各方面（如国会、其他政府部门）的影响和制约，规则制定进程的关键节点如下：
2015年8月17日，美国商务部国家电信和信息管理局（NTIA）局长劳伦斯•斯蒂科林发布公开声明，宣布NTIA正与国会沟通，计划将IANA 职能合同延期一年至2016年9月30日。
2015年10月29日，IANA职能监管权移交协调组（ICG）宣布移交方案定稿。历经一年多的努力，社群就移交方案达成一致。
2015年12月1日，加强ICANN问责制跨社群工作组公布了问责方案第三稿，并于12月下旬完成了公众评议。
2016年3月10日，ICANN董事会将互联网号码分配管理（IANA）职能监管权移交方案和加强ICANN问责制方案提交美国政府。IANA职能监管权移交进程进入美国国内流程。
2016年5月27日,新版ICANN章程被批准。新版ICANN章程纳入了移交方案和问责方案中有关设立新实体、建立相关工作机制以及完善ICANN透明与问责制的各项建议并细化落实，以适应移交后ICANN和IANA职能运行管理的需要。
2016年6月9日，美国商务部国家电信和信息管理局（NTIA）发布评估报告，宣布IANA移交方案和加强ICANN问责制方案符合NTIA设定的条件。
2016年10月1日，美国政府宣布完成向全球互联网多利益相关方社群移交IANA职能管理权，表明IANA职能监管权移交规则制定完成，成为全球互联网关键资源管理机制的重大调整。
（二）IANA移交一揽子方案对关键互联网资源规则运行带来的变化
根据移交方案，关键互联网资源规则运行体系发生了变化。美国政府解除了与ICANN签订的IANA职能合同，在形式上不再担任对IANA职能的监管角色，IANA职能由ICANN及其下设的新实体（PTI）负责运行，并接受互联网社群的共同监督与问责，政策制定仍然采取自下而上的多利益相关方机制。
域名职能由新成立的实体（即PTI公司）负责运营并接受社群监督和问责。移交后的根区运行管理规则发生了较大变化：第一，ICANN在美国设立PTI公司作为“轻型”独立法人，并通过签署合同的方式授权PTI专门负责IANA的日常运作；第二，设立客户常委会（CSC），其成员由域名注册管理机构和域名注册服务机构组成，将根据相关要求对PTI工作绩效进行监督；第三，建立基于多方参与的IANA职能审查机制（包括特别审查机制），对IANA职能日常运作及重要政策、规则进行审查，如审查是否更换IANA职能日常运作机构。
号码职能现有运行管理规则架构基本未受影响。移交后的主要规则变化在于加强技术社群的作用：第一，ICANN（含PTI）与RIRs签署服务水平协议（SLA），由ICANN（含PTI）继续作为全球号码管理分配机构；第二，设立由RIRs代表组成的审查委员会，根据SLA审查号码方面的运营绩效和遵守情况，并提出相关建议；第三，互联网工程任务组（IETF）负责实际保管与号码资源服务相关的域名、商标信息及绩效数据。
协议参数职能的规则运行体系得以延续。技术社群已建立了较为成熟的协议参数运作体制，ICANN仅为此提供少量支持，移交后原有规则运行体系基本得到延续。IETF与ICANN的备忘录（MoU，RFC2860）继续有效，互联网架构委员会（IAB）仍负责重要技术问题的决策和技术方向的把握，IETF负责规则、标准、协议、规范的具体制定，ICANN（含PTI）负责规则、标准、协议、规范的具体执行。
问责是对ICANN及其决策者和管理者的监督，制定合理的问责规则对ICANN的行为具有重要的规范作用，从而确保ICANN制定的规则能够反映公共利益。问责方案是设计一套机制，填补美国政府不再担任IANA职能监管者角色的空白，加强社群对ICANN的问责和监督。j加强问责制成为移交后ICANN取得各方信任、获得合法性与开展国际活动的基石。因此，与移交方案相比，问责方案的制定过程更为复杂，各方也投入了更多的人力和资源，工作时间表曾数次延后。实施问责方案后，ICANN规则运行体系最大的变化是新成立的赋权社群（Empowered Community）机制通过一套升级程序对ICANN董事会形成了监督和制约。
（三）IANA职能监管权移交对全球互联网规则制定的影响
IANA职能监管权移交进程与ICANN国际化集中体现了全球互联网定规方面的发展态势和力量对比。实际上，IANA职能监管权移交及加强ICANN问责制进程相当于一场全球互联网治理规则的制度创新实验，对全球互联网规则制定具有深远意义，起到重要的示范效应。
IANA职能监管权移交是全球互联网关键资源管理规则体系的重大调整，其带来的主要变化包括：第一，问责方案赋予了社群更大权力，能够否决董事会决定，召回或罢免董事，从而对ICANN董事会形成制约，各方利用新机制继续博弈，争取利益最大化；第二，目前实行的ICANN章程于2003年制定，问责方案对ICANN章程进行了修改，特别是提出设立基本章程，明确了ICANN作为互联网资源技术协调机构的使命、宗旨和核心价值，一定程度上具有为ICANN“立宪”的意味；第三，一直以来，由于机制缺陷、规则不健全，独立审查组（IRP）、申请再议（Request for Reconsideration）等流程没有真正发挥作用，饱受社群的诟病。问责方案提出了有针对性的意见，提升了既有问责机制和流程的规范性，并且明确提出在章程中增加相关审查制度，将会强化对ICANN的决策监督。
美国政府解除与ICANN签订的IANA职能合同，在形式上不再担任对IANA职能的监管角色，IANA职能由ICANN及其下设的新实体负责运行，并接受互联网社群的共同监督与问责，政策制定仍然采取自下而上的多利益相关方模式。这虽然在一定程度上改变了美国政府单边控制互联网关键资源的规则运行架构，但同时也应看到，IANA职能监管权移交没有削弱美国在全球互联网治理体系的主导作用，也未改变ICANN（及IANA职能运营实体）作为美国加州非营利公司接受美国司法管辖的性质。由于移交带来的变化，美国以外的其他互联网大国在全球互联网关键资源管理规则运行体系方面发挥更大作用出现机遇，但依然面临严峻挑战，需要持续深化参与，力争更大权益。自IANA职能监管权移交进程启动以来，中国政府和中国互联网社群一直积极参与，通过多种渠道表达立场及参与磋商。中国政府和中国互联网社群有必要更加积极地投入参与全球互联网规则制定，努力争取话语权和维护合理权益。
四、全球互联网规则制定的中国策略选择
推动构建网络空间命运共同体是中国参与全球互联网治理规则制定的核心主张和诉求。金砖国家国情和发展阶段与我国相似，对信息化发展的共同诉求以及坚持提升政府作用，成为金砖国家开展全球互联网规则制定合作的良好基础。推进金砖国家全球互联网规则制定合作，是构建网络空间命运共同体的重要路径。
（一）全球互联网规则制定的中国观点综述
互联网发展给人类带来巨大机遇，引领了新变革，创造了新空间，拓展了新领域，同时也带来不少新课题和新挑战。互联网的安全与稳定成为攸关各国主权安全和发展利益的全球关切。国际社会需要共同强化对话及合作，共同构建一个和平、安全、包容、开放、合作、有序的网络空间，构建网络空间命运共同体。
在2015年12月召开的第二届世界互联网大会上，习近平主席提出推进全球互联网治理体系变革的“四项原则”和构建网络空间命运共同体的“五点主张”，倡导国际社会共同构建网络空间命运共同体。2017年3月1日发布的《网络空间国际合作战略》，贯彻落实习主席重要思想，以和平发展、合作共赢为主题，将构建网络空间命运共同体作为总目标，从战略的高度全面深刻分析网络空间的国际形势，就推动互联网国际规则制定提出了中国主张，为破解全球各方面对的互联网难题贡献了来自中国的方案。
中国倡导全球互联网规则制定应坚持多边参与和多方参与，而各国和各国构成的多边机制在全球互联网规则制定当中发挥的作用相对有限，在当前互联网已经成为全球通用基础设施的情况下，这一现状显得很不合理。而且，打击网络犯罪、维护网络安全、确保网络空间的公共利益是需要各国政府支持的。同时，互联网的生态圈中有着形形色色的利益相关方以及由它们组成的互联网社群，因此，全球互联网问题需要政府接入，也需要不同的利益相关方一起进行沟通、交流、协商，共同提出解决方案，形成达成共识的规则。多方一道参与，不但契合全球发展的大势，也有利于鼓励所有利益相关方积极参与互联网的国际事务。中国支持各国政府部门、国际互联网组织、互联网公司、互联网技术社群、众多民间机构等各利益相关方共同治理互联网，制定互联网规则。但各相关方应发挥与其自身角色相适应的作用，实现共同参与国际规则制定，进行民主决策。
中国的主张在金砖机制的认可度不断增强，《乌镇倡议》中明确体现了“构建和平、安全、开放、合作的网络空间，建立多边、民主、透明的治理体系”，这与金砖《乌法宣言》以及金砖《果阿宣言》中的有关内容遥相呼应。2017年，中国颁布了《网络安全法》以及《网络空间国际合作战略》，深入阐述了维护网络空间和平、安全的重要性，这些内容均在近期金砖《厦门宣言》中得以体现。可以说，中国参与互联网规则制定的主张对金砖机制的渗透力和影响力不断增强。
（二）金砖国家开展互联网国际规则制定合作的基础
作为新兴市场国家，金砖国家已经成为促进全球发展的重要力量。整体上看，尽管金砖国家在社会制度、民族文化和政治体制等方面有差异，但在既有基础、发展路径、利益诉求和战略取向等方面均有共通点，这些也是金砖国家开展各项合作的出发点，其中在互联网规则制定领域合作的基础主要体现在以下三个方面。
1.对促进信息化发展有共同诉求。根据国际上相关统计数据和报告，从金砖国家信息化发展指数（IDI）、网络就绪指数（NRI） 和电子政务发展指数（EDGI） 与全球及美国的对比情况可以看出，除印度三项指标相对落后，其余金砖国家整体信息化水平均接近或超过全球平均水平，俄罗斯相对超前，与发达国家水平最为接近。j但是，以美国为参照，金砖国家无论就单国发展水平还是整体发展水平而言，与发达国家相比仍存在较大的信息化发展差距。对此，金砖国家近年来加大力度研究适合本国国情的信息化发展道路，相继推出自导的发展纲要或计划。k
2.对发挥政府主导作用有共同坚持。金砖国家对于发挥政府在互联网规则制定的作用有共同坚持，也不断在国际场合反复声明政府的重要地位并期待政府间平台或机制能够主导互联网规则制定的未来走势。例如，中国在《网络空间国际合作战略》里表示“政府应在互联网治理特别是公共政策和安全中发挥关键主导作用”，在《网络安全法》里明确了政府在行业监督、信息化发展、网络宣传教育等方面的统筹地位。作为“多边”模式的坚定支持者，俄罗斯在国际范围内不断倡议国际电信联盟（ITU）应主导互联网规则制定，也为联合国信息安全政府专家组（UNGGE）的成立积极贡献力量。l印度曾倡议组建“联合国互联网政策委员会”，旨在强化政府间机构的监管能力。对于南非而言，尽管私营公司已逐渐成为互联网产业投资领域的主力军，但互联网规则制定权仍掌握在多数的公共部门手中。
3.金砖机制外互动交流频繁。在金砖机制外，金砖五国在各种场合不断联合发声并扩大共识，主要体现在：一是金砖国家不断深化互联网国际规则制定的双边与多边合作，为两国与多国进一步升级全面战略合作伙伴关系助力。例如，中国和俄罗斯于2015年5月签署了《关于深化全面战略协作伙伴关系、倡导合作共赢的联合声明》。在此基础之上，中俄两国元首于2016年6月进一步发布了《关于协作推进信息网络空间发展的联合声明》。此外，中、俄、印三国还曾于三国外长第十四次会晤期间发表联合公报，阐述三国在网络安全、国家主权等事宜上的共识。二是金砖国家不断打造自主国际平台，并积极邀请其他成员国深入参与。例如，中国主导的世界互联网大会，其余四国均有不同程度参与，其中俄罗斯连续委派高级别代表参会。巴西2014年牵头成立“全球互联网治理联盟”（NET-Mundial），中、俄、印三国均有派员参与。
（三）推进金砖国家全球互联网定规合作，构建网络空间命运共同体
为进一步发挥好金砖机制优势，有效推进成员合作、管控分歧、改善形象等，建议从如下几个方面着手：
1.促进基础设施建设和产业发展。一方面，金砖国家应持续推动成员国互联互通，利用好各国国际传输网络和服务提供节点，拓展跨境陆缆、海缆等通信系统，推动骨干网互联，快速增强互通能力；另一方面，建议用好金砖国家新开发银行等机制，深化成员国间产业链协作，突破欧美发达国家技术瓶颈，争取自主技术创新成果。建议中国同其他金砖国家开展全方位技术产业合作，扩大在5G通信、大数据、云计算等领域的已有优势，带头深入物联网、人工智能、区块链等领域的研发，依靠技术革新不断带动金砖国家信息化发展。
2.强化互联网规制制定对话与合作。金砖国家在互联网规则制定、互联网治理、网络安全等核心问题上有着共同关切，建议在互联网域名地址分配机构（ICANN）、联合国信息安全政府专家组（UNGGE）、联合国互联网治理论坛（IGF）、国际电联（ITU）等政府或非政府间平台密切协调合作，提升政府在互联网公共政策制定和规则制定当中的作用，促进全球互联网规则制定体系更加公平和透明，维护金砖国家在互联网安全和发展方面的权益。中国应担负起大国责任，多在上述机制与其他金砖国家开展沟通、交流与合作，作和平外交、促进共识的表率，探索解决纠纷的合适道路，为互联网领域各项合作的开展打造良好环境。
3.完善金砖框架下互联网国际规则议事机制。金砖国家应利用好现有议事基础，如金砖网络安全工作组、金砖智库理事会、金砖信息通信技术合作工作组等，整合专家资源，成立专门的金砖互联网治理与规则制定工作组，不断推进理念研究、技术研发、规则制定等工作，争取形成系统的议事机制和有效的工作成果。建议中国积极倡导完善金砖议事机制，主动发起更多互联网国际规则制定相关的专项论坛或研讨会，将中方的互联网定规理念进一步推广，形成优秀理论成果和示范以推广至更具多样性的国际平台，不断吸引更多国际友好力量与赞同声音。
4.强化其他利益相关方力量，完善社群参与机制建设。一方面，金砖国家应加大力度面向社会民众宣传互联网国际规则制定的重要性和必要性，培养全民意识和普遍认知，为长期人才梯队建设夯实基础。另一方面，金砖国家应针对已有活跃社群设立“激励机制”，通过政策优惠、财政补贴等手段推动社群深入参与，增强金砖国家在互联网规则制定的话语权。中国应积极发挥网民基数和市场影响力两方面优势，统筹好中国社群与其他金砖国家社群开展交流合作，不断壮大金砖社群力量。
作者简介：
郭丰，男，北京人，中国信息通信研究院产业与规划研究所高级工程师；
刘昱，男，湖南长沙人，中国信息通信研究院产业与规划研究所工程师；
刘碧琦，女，湖北襄阳人，武汉大学法学院博士研究生。
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