译普赛斯技术咨询团队摘编自某期刊，作者：赵静 李瑛 杨茜
美军十分注重装备发展的制度建设，在需求生成方面也不例外，注重及时通过政策法规固化其装备发展的最新进展。
军事需求是美军信息系统建设的出发点，也是根本落脚点。目前，美军拥有大型指挥控制系统10余种，数据链40多种，战术电台200多种。为解决信息系统型号繁多，系统之间互联、互通和互操作性差，难以适应联合作战需要的问题，美军开发了联合能力集成与开发系统，提出以国防部为主导、在联合作战构想框架下依托各自作战概念“自上而下”的需求生成系统。
但联合能力集成与开发系统并非独立而成，它是以美国国家安全战略、军事战略等系列文件为顶层指导，以一体化体系结构为手段，通过国防部主导的清晰、严谨的需求生成流程，以及《初始能力文件》《能力开发文件》和《能力生产文件》三个需求文件的制定和审批，强化国防部在需求生成中的主导地位，保证了联合作战概念对信息系统建设的牵引和指导作用，实现了基于能力的军队建设方针。
除了顶层指导文件外，联合能力集成与开发系统也不是独立运行的，需求还需要与采办（国防采办系统)和资源(计划、规划、预算与执行系统)结合在一起，为此，美军制定了相应的法规，为联合参谋部、军种部以及国防部各部门的能力需求认定与采办等工作提供了详细指导。
1 顶层指导文件
国家和军队建设的顶层战略指导并约束着美国防部和各军种法规与制度的制定工作。美军在运用联合能力集成与开发系统生成需求的过程中，首先要受到更高级别的战略指南文件的影响，这些高级别文件包括:《国家安全战略》《国防战略》《国家军事战略(NMS)》《四年防务审查(QDR)》《军队运用指南(GEF)》《军队发展指南(GDF)》《统一指挥计划(UCP)》和《联合战略能力计划(JSCP)》等，这些文件构成了美国国家战略指导系统的顶层。
01 《国家安全战略》
《国家安全战略》涉及到国家发展的各个层面，包括国防、外交、经济、信息、社会等诸多领域。确保这些领域的安全涉及到军队、执法机构、外交部门和各个相关机构的共同努力。
02 《国防战略》
《国防战略》涉及的是国家防卫能力建设，由国防部统筹各种资源进行军队建设，并具体负责国防战略的制订，这充分体现了美军文人治军的理念，旨在使军队领导人专心于军事战略计划的制订和实施。国防战略往往仅指明总体行动方向，需要军事战略来进行具体操作。
03 《国家军事战略》
《国家军事战略》是由参谋长联席会议负责制定，重点是军队能力建设和联合作战方针的设计。《国家军事战略》的目标就是对国家利益的重要性进行排序，并在主席的建议下将军事关注重点放在内外环境的安全上，另外还要通过必要的军事行动保护重大的国家利益。《国家军事战略》还提供了各种军事目标、手段和方法，以推动《武装力量运用指南》的发展和联合部队能力的开发。就此而言，当对能力需求组合进行评定和排序时，《国家军事战略》作为战略指南的一个关键部分发挥了重要作用。
04 《四年防务审查》
《四年防务审查》是对过去四年中的美军建设进行评审，找到合适的模式，对未来世界安全环境作出评估，确立地区性定位，进而开发对应性武器装备或战法。如针对中亚地区的反恐合作，针对北美地区的防空安全合作，针对非洲地区的安全合作与教育活动,针对太平洋地区的空海一体战。这种四年的战略管理是中期的，主要是为了契合政治需要，即每四年一次的政府更替。
05 《军队运用指南》
该文件是战略到战役层面的链接指导，作为保密性文件，包括安全合作、详尽计划的制定、全球态势、全球军力管理以及核武器使用计划的制定等。《军队运用指南》由国防部长制订，与参联会的《联合战略规划系统》是并行和互补关系。
06 《军队发展指南》
《军队发展指南》是军队的长期(20年)发展计划，2008年首次发布，取代了过去的战略计划指南、转型计划指南、态势指南、科技战略指南，以及若干零碎的计划指南，是联合战略视角下的军队发展方针。《军队运用指南》就是军队使用战略，而《军队发展指南》就是军队建设战略，它们共同形成了战略规划的两个要点。
07 《统一指挥计划》
该计划对美军作战司令部的职责范围做出了规定和说明，另外，《美国武装部队条令》和《部队统一指挥备忘录》两个文件也有类似的作用，不过《统一指挥计划》是最权威的文件，被设定为内参级。除了传统的六大地区司令部外，美军还注重四个职能司令部的作用，例如，在2001年“9·11”恐怖袭击之前，特种作战司令部的首要任务是在行动中进行作战指挥支援，包括组织、训练和装备特种部队，进而将它们投入作战，支持在全球作战的指挥官以及美国的驻外大使和这些国家的特战部队。美国总统随后在2004年的《统一指挥计划》中扩大了特种作战司令部的职权范围。该计划与国防部同步制定计划，以应对全球恐怖主义网络威胁，同时将直接指导全球反恐作战的责任分配给了特战司令部。特种作战司令部为了支持全球反恐战役，对国防部的所有计划进行了分析、协调并优化，在满足全球需要的条件下进行兵力和资源分配，然后向联合参谋部提出建议。
08 《联合战略能力计划》
《联合战略能力计划》是由联合战略规划系统(JSPS)生成的5个重要文件中最核心的一个计划，属于机密级别。
根据国家军事战略指导，战区作战司令官完成战略规划，战区司令官将国防战略和军事战略相关的国家安全目标转化为军事能力并体现在作战计划中，《联合战略能力计划》提供详细的计划指导以及军队调遣来完成概念性的军力计划，例如，“若爆发第二次朝鲜战争将动用10个旅参战”，就是这样的想定计划。《联合战略能力计划》是联合战略规划系统和自适应规划与执行系统的纽带，也是美军军力规划的核心。由参联会下属的战略与政策局(J-5)负责完成。
《联合战略能力计划》为任务与使命的完成提供了指导，该指导基于近期的军事能力、作战行动的执行情况、战役支援情况、意外事故发生情况和《武装力量运用指南》中反映的态势规划指导。
2 三大支撑系统
在需求生成过程中，除了要遵循上述顶层战略和规划，美军还开发了其后勤系统的三大支撑系统，并以法规的形式对整个过程进行规范，包括用以规范需求生成过程的联合能力集成与开发程序(JCIDS)、规范采办过程的国防采办程序和规范资源的规划、计划、预算与执行系统(PPBE)。这三个过程为联合参谋部、军种部以及国防部各部门的能力需求认定及采办工作等提供了详细指导，三者相互作用紧密且协调一致，既向作战人员及时交付成本效益高的能力解决方案，又保证了决策的连贯一致性。
01 联合能力集成与开发系统
美军主要通过参谋长联席会议主席指示(CJCSI)3170.01文件，即联合能力集成与开发系统来规范其需求生成程序。美军于2003年6月颁发了首版参联会主席指示3170.01系列文件，之后根据装备与技术发展特点及管理需要，对需求生成程序进行了数次调整，分别于2005、2007、2009、2015年更新了联合能力集成与开发系统的指导文件，进一步完善了联合能力集成与开发系统，突出强调了对联合能力需求的管理。联合能力集成与开发系统的应用目标是，通过规定确认与开发新能力的方法，确保联合部队得到恰当的装备和保障，以履行全谱军事行动；通过能力包（包含条令、组织、训练、装备、领导与教育、人员与设施）因素的改革，实现一体化的、协作的过程，指导新能力的开发，并根据这些改革对未来联合概念的贡献大小，提出实施这些改革优先顺序建议。
(1)联合能力集成与开发系统的发展历程
为了适应美军按《2010联合作战构想》和《2020联合作战构想》转型的需要，确保联合部队有效发展，也为了与规范国防采办工作新的DoD5000系列文件相协调，参谋长联席会议主席于2003年6月24日发布联合能力集成与开发系统及其实施细则CJCSI3170.01，对需求生成系统CJCSI3170.01B做出了全面修改。
2004年3月12日，参谋长联席会议主席签署了CJCSI3170.01D及其实施细则CJC-SI3170.01A，取代CJCSI3170.01C和CJC-SI3170.01。
2005年5月11日，美军参联会作战部主任签署了联合能力集成与开发系统文件CJCSI3170.01E，用以取代2004年3月12日颁布的CJC-SI3170.01D，该版主要改进包括：①用联合能力文件来定义联合能力，并确认差距与冗余并确定优先次序。明确作战司令部、功能能力委员会和主办者在联合能力文件生成过程中的各自作用;②强调信息技术，包括数据标准、数据共享，以及遵循国防部的数据策略；③明确了联合需求监督委员会在确定联合作战能力的优先次序以及对联合作战能力进行开发和评估方面的职责，进一步强调联合作战能力集成与支撑的能力；④增加了使先期方案与技术演示(ACTD)和先期技术演示(ATD)从技术演示过程过渡到JCIDS过程的程序；⑤提出了作战部队应急能力需求标准以及应急需求说明和JCIDS过程之间的相应接口。
2007年5月1日，参联会主席指令CJCSI3170.01F取代2005年的CJCSI3170.01E。2007年版主要改进包括：①支持在联合作战环境中使用安全武器；②增加联合能力域(JCA)的使用；③增加适用于联合需求监督委员会指导下的基于能力的评估。
2009年3月1日，美军联合参谋部主任签署了联合能力集成与开发系统文件CJCSI3170.01G，取代2007年5月1日颁布的CJCSI3170,01F。与2007年版相比，2009年版的主要改进包括：①加强了对能力的评估，修改基于能力的评估(CBA)用户指南，满足了联合需求监督委员会关于有效验证能力缺陷的要求；②将联合能力文件的功能合并到了初始能力文件之中，不再放在基于能力的评估文件中。
2012和2015年美军再次对联合能力集成和开发系统进行更新，目前最新版本为2015年1月23日颁发的联合能力集成和开发系统CJCSI3170.011。
(2)联合能力集成与开发系统的基本特点
美军联合能力集成与开发系统不断变革，目前版本的特点包括需求模式从“自下而上”转变为“自上而下”，加强国防部对需求生成的统管能力；需求分析目标从“具体型号装备”转变为“发展某种能力”,强化装备需求论证的科学性；实施需求审查环节优化调整，强调联合能力和体系建设，将需求生成贯穿转变建设全过程等。
•武器装备的开发需求不再以各军种为主导，而是以国防部为主导,有利于国防部对全军作战需求进行统筹规划，有效避免了各军种武器装备重复建设。
•整个过程始终以联合为背景，以此为指导研制的武器装备避免了互联、互通、互操作性差的问题，能够满足未来联合作战的需要。
•提供联合方案方法。运用这种方法能够确定和描述在作战能力方面的缺口及冗余部分；确定缺口以及冗余部分存在的期限；描述有效的解决方案；确定解决这些缺口的潜在方法；提供对综合体系结构进一步发展和提高的基础。
•在整个国防部范围内对提出的装备能力建设和编制的文档进行广泛审查，这种审查着眼于建议对实现未来联合作战方案的贡献。
•使有关能力提供单位尽早介入装备能力建议的提出/文档编制的过程，从而推动采办策略和采办过程更好地联系起来,使得采办过程更加注重效率、灵活性和创造力。
•对联合能力缺口和作战风险评估依据联合作战方案进行排序，帮助解决方案的提出人员明确工作重点。
•更好地根据新能力研制、部署和维持过程中获得的信息确定装备-非装备考虑因素或条令、组织、训练、装备、领导与教育、人员与设施(DOT-MLPF)和政策之间的关系，在强调装备解决途径的同时给予了非装备因素足够的重视，而且整个过程将战略指导与能力有机地结合在一起。
02 国防采办程序
国防采办程序是美国防部规范国防项目采办实施全寿命过程的运行流程、政策制度、策略方法等的总称。美军主要通过国防部5000.02指示《国防采办系统的运行》规范其采办程序。美军从20世纪70年代起发布首版采办程序，并根据技术发展特点与管理要求，对采办程序进行了数次调整。2015年1月7日对其采办程序进行了重大修订，将采办程序由长期以来的单一一种调整为六种采办程序。2017年2月2日，美军在总结评估2015年版采办程序运行情况的基础上，对该程序进行了进一步修订，发布了最新一版国防部5000.02指示。
(1)美军国防采办程序的发展历程
国防部5000.01指令和国防部5000.02指示是美国国防采办的纲领性文件，前者主要规范采办政策以及采办管理机构与职责，后者主要规范采办程序的运行过程，一般认为，国防部5000.02指示是5000.01指令的细化与具体化。美国国防部1971年发布第一份5000.01指令《重大国防系统的采办》，当时并未同时发布配套的5000.02指示。美军通过该指令对采办程序进行了规范，将采办全寿命过程划分为项目启动、全面研制、生产与部署等三个阶段，每个阶段前设有阶段审查点。
1977年，美国国防部发布首份5000.02指示，将项目启动阶段拆分成方案探索、验证与确认两个阶段，相应的国防采办程序由三个阶段改为了四个阶段——方案探索、验证与确认、全面研制、生产与部署，其后，5000.02指示也陆续做了8次修订（即美军共发布9个版本的5000.02指示，加上首版5000.01指令确定的采办程序，截止目前发布的采办程序共有10个版本）。1987年，为加强使用和保障阶段的采办管理工作，美国防部将采办程序由四个阶段增加到五个阶段——方案探索与定义、方案验证与确认、全面研制、生产与部署、使用和保障。冷战结束后，国家安全环境发生巨大变化，美国相应调整了军事战略。为了适应军事战略变化，加强采办管理，美国防部于1991年、1996年和2001年对采办文件和采办程序进行了修改；其后，为适应反恐应急作战要求，于2003年大幅修订了5000.01指令和5000.02指示；2008年在金融危机爆发和采办严重“拖降涨”背景下，出台了新版5000,02指示；2015年，为适应信息技术快速发展要求，发布了更新版的5000.02指示，提出六种采办程序；2017年，美军根据2015年版采办程序运行情况，进一步对程序进行了小幅修订。
(2)国防采办程序的基本特点
美军采办程序正式发布至今历经9次重大的调整。纵观历次改革以及此次2017年最新改革，美军采办程序调整改革体现出以下三方面特点。
•根据任务要求和技术发展情况，对采办程序进行定期更新。一般情况下，每个版本的采办程序会运行3到6年不等的时间，美军相关部门会记录运行过程中产生的新问题，并结合该时期军事战略与主要任务加以优化。自1971年初步建立以来，美军依据国内外安全形势、国家军事战略、新技术发展等因素始终不断更新采办程序。例如，2003年的调整就是针对反恐战争任务，2008年的调整是为了应对全面爆发的金融危机，2015年则是应对信息技术的快速发展。
•注重内容的延续性，避免对采办工作造成重大影响。美军采办程序的调整，均注重保持其内容的延续性。以此次调整为例，对比2017版与2015版，主体内容变化不大，一是集中在根据新形势解决新问题，二是进一步明确管理职责与边界。原有的管理机构、采办关键节点等重要内容均延续之前做法，采办流程整体稳定，重点问题如网络安全问题、军种部长职责问题等得到了显著加强。
•及时固化采办管理最新进展，确保法规制度的有效性。军组织机构、采办管理制度等发生重大变化，一旦涉及到采办程序，就会及时更新到5000.02指示中。这是美军采办程序制度化、科学化的重要体现，通过及时固化最新改革进展，美军采办程序的指导性与权威性得以不断巩固。
03 规划、计划、预算与执行系统
规划、计划、预算与执行系统(PPBE)是美国防部制定军队建设计划、确定具体建设项目、编制和执行国防预算的主要程序，旨在把军费预算和使用同国防战略目标、武器装备研制计划、需求等有机地结合在一起，使长远规划与中、近期计划在财力、物力和人力上得到充分保障。美国武器装备采办所需资源，包括经费、器材和设施等，都是通过这一过程分配。
(1)规划、计划、预算与执行系统的发展历程
1960年，美军启动了规划、计划与预算系统(PPBS)，它是PPBE的前身。PPBS是一种通过明确战略目标从长期和全局的角度选择合理的项目，并将项目纳入长期规划、中期计划和年度预算的管理国防资源和编制军事预算的综合方法。PPBS负责统筹美国国防资源，对美军装备建设实行全系统、全寿命、全效益管理。经过近五十年的实践，PPBS已成为美军每年决定投资优先顺序和权衡的规定规范，并在使用中收到了良好效果。PPBS将规划、计划与预算纳入到统一的框架中，使战略决策有预算支持，使预算决定有战略依据。此外也使分析和评估成为计划、项目与预算环节的内在组成部分，使系统分析得到了战略性应用，而不仅仅是项目性或工程性应用,使决策的优化有了具体的方法、指标和工具。
但随着美军防务规划模式从“基于威胁”转向“基于能力”，PPBS由于灵活性不足，难以适应变化的、不确定的安全环境。2003年，美国前国防部长拉姆斯菲尔德在推进美军新军事变革中,提出对PPBS进行重大调整和改进，建议实行规划、计划、预算与执行系统，并于2005财年开始正式实施至今。较之前的PPBS，PPBE的分析评估更为系统化，评估结果进入和影响部队建设的速度更快。
PPBE较PPBS而言，不但是系统流程上的改变，更是决策规划理念上的变革,体现在以下方面:①PPBE在确定项目计划的优先级和资源分配比例的基础上，强调了按照既定绩效标准评价实际结果并可适当调整资源，确保国防领域的重大问题在国防部总资源约束下得到有效解决，是美军军事战略与国防资源分配之间的枢纽。②PPBE保留了PPBS的系统工程的管理方法和成本效益分析方法，通过强化并行工程的缩短计划、项目和预算周期，更多的时间用于计划预算沟通和监督执行。③PPBE在PPBS基础上将执行纳入管理过程，增加对执行的绩效评估和监督。PPBE将管理焦点放在计划预算的执行上，使计划、项目、预算与执行形成闭环，提高了计划预算执行的有效性。④与PPBS依次推进各阶段的方法不同，PPBE的规划、计划、预算与执行各阶段是并行的，通常有至少2个阶段在同时进行。⑤针对美国防务中的不确定性因素，PPBE提出“流程再造”，引入“敏捷管理”思想，应对美国防务中的不确定性因素，以实现“基于能力”的采办。
构建PPBE程序目的是为了在国防部内进行资源分配。与PPBS相比，PPBE更好地体现了“基于能力”的采办策略。PPBE强化了与军事作战能力的结合；计划阶段与预算阶段同时进行，缩短了计划编制周期，只是在两个阶段后期对制定的计划与预算进行一定的协商与调整；把一年一滚动编制制度转变为两年一滚动，并注重进行项目评审。总之，PPBE把战略指南转换为详细的资源、人力和力量结构计划，实现了近期（两年)与长期(2-6年甚至更长）目标。
(2)规划、计划、预算与执行系统的基本特点
•规划、计划、预算与执行系统将国家安全目标、军事战略、军事需求与装备建设紧密连接在一起，合理分配资源；
•规划、计划、预算与执行系统把装备采办作为一个大系统，将长期规划、中期计划、年度预算紧密衔接，促进装备持续、高效发展；
•规划、计划、预算与执行系统将计划管理与经费分配紧密结合，确保装备预算依据装备规划、计划，通过装备预算落实装备规划、计划。
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