近年来,随着全球开放数据运动的迅猛发展,政府数据的开放共享与合作也日益引起各国政府的重视。美国作为全球开放数据运动的领导者,在加强开放政府数据与合作共享方面也一直走在世界前列。
虽然我国在推动政府数据开放共享的合作方面也做出了一些实践探索,部分地方政府在开放数据、引导社会力量参与等方面已经取得了一些进展,但是从总体来看,与美国开展的全方位、多层次、多形式的合作模式相比,我国政府数据的开放共享合作进程还有一定的差距。在理论研究方面,目前国内学者大多关注于政府数据开放的平台、现状、实践经验与启示的研究等,而对政府数据开放的具体合作方式和模式则研究甚少。因此,本文通过对美国政府数据开放的合作模式进行探讨,以期借鉴他们的成功经验,为我国更好地开展政府数据开放共享与合作提供参考。
1 政府间合作
美国是联邦制国家,政府活动主要在地方、州、联邦3个行政等级之间。因此,政府间关系主要是联邦与州、州与地方、联邦与地方、州与州、地方与地方等方面的关系。就美国政府数据开放而言,政府间进行开放数据合作主要有以下3种模式。
1.1 层级式
层级式合作是指不同层级的政府部门之间的合作。政府数据开放是一项“承上启下”的巨大工程,不能仅仅依靠联邦、州或者地方政府单一层级的职能,而是需要通过多层级的政府间的协作来完成。建立多级政府部门间的有效合作体系,是政府数据开放政策得以顺利制定和执行的重要保障。
以美国交通部(Department of Transportation,DOT)为例,根据美国预算管理局(Office of Management and Budget,OMB)颁布的《开放政府指令》要求:“联邦政府各部门也应制定相应的开放政府计划”,DOT建立了跨部门协作小组,通过各部门间的合理分工和相互协作,制定本机构的《开放政府计划》,保证DOT开放数据工作的顺利开展。
美国交通部的开放政府组织架构图见图1,其中,主管发起人、Open.Gov行政指导组以及各个工作组共同起草了《开放政府计划》。在制定整个计划期间,主管发起人联合其他跨部门和跨学科领域(即政策、法律、技术)的代表保持该机构对开放政府活动的广泛关注。DOT的Open.Gov行政指导组主要负责监督开放政府计划的制定,并分配各工作组和小分组的工作,以满足开放政府指令的具体要求。各组由CIO办公室、部内专业代表与运行管理机构中相应级别、专科人员组成。总体而言,近200名员工参与了这场开放政府工作。如表1所示:
图1 美国交通部的开放政府组织架构
表1 DOT开放政府组成及关注的问题
由表1可见,Data.gov组是开放数据的直接关联机构,它包含各个运行管理机构中的CIO,其任务是审查拟发布于国家政府数据开放门户Data.gov上的数据集。此外,开放政府指令还要求选举出两名高级官员,与Data.gov组共同完成与国家门户运维机构、联邦CIO委员会的对接。
目前,交通部将具体的开放任务分配给各个拥有数据的运行管理机构,并联合各机构的CIO,承上启下地执行在国家门户中的开放任务;设立CIO办公室等,作为承担开放职责的现行管理主体;并设立协调信息技术的官员,将开放数据职责融入现有岗位,加强这些人员的权利。正是由于各部门之间的相互配合和有效合作,才使得交通部的政府开放计划得以顺利开展和执行。
1.2 平行式
平行式合作是指相互间没有隶属关系的同级政府机关或者不属同一系统的机关之间的合作。建立一个分工合理、运转良好的多部门合作体系,有利于各部门各施所长,实现多部门之间数据的互联互通,提升政府在管理和决策方面的科学化和精细化,规避过去各个部门主要依据自身数据进行决策的弊端。
美国是气象灾害频发的国家,为减少气象灾害带来的严重损失,2014年3月,美国白宫宣布:美国国家海洋大气局、美国国家航空航天局、美国地质调查局以及其他联邦机构进行合作,将各自所拥有的气象数据发布在Data.gov上。除了基本的气象数据之外,各机构还在Data.gov站点上提供了若干工具和资源来帮助参与者更好地发掘数据背后的价值。美国政府希望通过这项数据开放计划让更多的社会机构和研究团体参与到气候研究中来,进而降低极端天气事件带来的损失。
City-data是美国知名的城市数据网站。该网站汇集了美国各地74000多个城市的照片、最新的房地产价格和销售趋势图、卫星照片、人口统计数据、各种地方新闻链接等。这些数据信息主要来自美国商务部、联邦住房金融局、国家气象局、美国人口普查局等机构,并通过彼此合作将各自所拥有的数据进行开放共享,整理出包括美国所有城市的详细资料,并汇总发布在City-data.com上。用户登录该网站即可找到自己所需的各种信息,包括人口、气象、生活成本、犯罪率等。截至2015年8月,该网站访问量已达每月1800万,在121本书籍中被引用,在CNN、纽约的WABC、坦帕湾的Bay News 9以及美国今日热门网站等许多地方被报道过。
1.3 区域式
从政府数据开放的角度而言,可以将区域式合作理解为:相邻的两个或者两个以上的区域内的政府,通过彼此之间加强合作与建立机制以促进政府数据开放和整体解决数据开放问题的合作模式。
目前,在美、英等国以及经合组织等国际组织的推动下,政府数据开放已经成为国际合作的重要议题,主要发达国家、发展中国家都将合作纳入政府数据开放共享的进程中。
1.4 分析与总结
综上所述,层级式、平行式、开放式3种合作模式各有利弊:
(1)层级式合作,主要是根据机构内各职能部门的性质差异,通过上级部门(交通部Open Gov行政指导组)对下级部门(各工作组和小分组)的工作进行统一领导和分级管理,确定各部门的工作职责,并通过各部门间的分工协作,从而保证交通部政府数据开放共享工作的顺利进行。由于上级部门的集中领导和统一管理,因而部门间的整体意识和协作能力较强,上级命令更易贯彻执行。其缺点主要是当中间层级过多时,会影响信息传达的效率;而且各平行部门间缺乏沟通,也容易造成信息闭塞或流通不畅。
(2)平行式合作,由于各政府机构间没有隶属关系,因此其合作主要靠利益驱动或上级部门的命令、鼓励和诱导来实现。这种合作模式不同于层级式合作,它主要是通过部门间的“核心任务”来确定各部门的职能分工。由于缺少中间部门的“干预”,平行式合作模式打破了部门间的界限,使得各机构富有灵活性和创造性;而且信息传达迅速,各部门执行力强,有利于工作效率的提高。缺点是由于合作者之间不存在领导与被领导的关系,容易造成各部门各自为政,不利于上级命令的贯彻执行。
(3)区域间合作,主要包括参加国际会议、签订合作协议、成立合作组织以及参与国际政策的交流与协商等方式。美国政府密切关注国际动态,积极参与国际组织的众多活动和会议,以此推动本国政府数据的开放与共享。区域合作模式灵活多样,有利于合作者之间相互学习和交流,同时也为其他国家参与合作提供了引导和示范。但该种模式也具有一定的主观性,还需不断完善其合作的制度性和规范性,同时还应扩大合作的规模性,以此推动全球政府数据开放共享与合作工作的一体化进程。
总之,这3种合作方式各具特色,三者互为补充,缺一不可,共同构成了美国政府合作的良性模式,推动了美国政府数据的开放共享与合作。
2 政企合作
政企合作又称为公私合作模式(public-privatepartnership,PPP),即政府与私人组织之间的合作模式。加强政企合作,一方面,政府不仅可以利用外部资源提升自身的公共服务能力和治理水平,提升社会的运行效率,同时还可以缓解资金紧张的压力,并且合理分担风险;另一方面,企业还可以基于政府开放的数据资源,开展大数据领域的创新创业,激发大数据产业的活力,促进经济发展与就业。为加强政企合作,美国政府主要采取了以下3种合作模式:
2.1 政府主导型
政府主导型模式是由政府作为数据开放共享的主体,通过政府主动开放自身数据并吸引企业投资(资金、技术)的方式来深化政府数据的创新应用。主要方式包括:开展创新应用竞赛、合作建立试点项目。
2013年麦肯锡研究院的报告显示,开放数据能够带来3-5万亿美元的经济价值。而且据统计,数据资源增值性应用每年可为美国的医疗服务业节省3000亿美元,为制造业在产品开发、组装等环节节省50%的成本 。当前,政府掌握着全社会约百分之八十的数据资源,因此,开放政府数据不仅能激发企业创新应用的能力,还创造巨大的社会效益和商业价值。
2.1.1 开展创新应用竞赛
2015年7月,纽约市政府联合纽约市经济发展公司(New York City Economic Development Corporation,NYCEDC)举办了第6届移动程序设计大赛———Big Apps,通过提供125000美元的现金奖励以及相关的产品开发资源,吸引全国各地的公民、技术专家、企业家、工程师以及研究团队等,利用他们的专业知识、技术和公开发布的数据来创建新的应用程序(APP),解决纽约市政府当前面临的“经济适用房、零废物、城市连接和公民参与”4个挑战性问题。此项活动还得到了包括Microsoft、AOL、Facebook、Google等公司的赞助。
2013年6月,美国政府与Code For America、Random Hacks Of Kindness以及谷歌的早期投资基金“创新事业”(Innovation Endeavors)合作开展“公民黑客日”(National Day Of Civic Hacking)活动,此项活动将全国各地的公民、软件开发者和企业家聚集到一起,共同利用公开的数据、代码和技术来创造、构建和发明新的方案,以解决美国社区、城市、州以及国家面临的挑战。美国劳工部、人口普查局及国家航空航天局等政府机构也积极参与,为“黑客”提供开放数据。这些挑战竞赛活动不仅有助于促进公民参与政府治理,还有利于推动政府数据的创新应用。
2.1.2 合作建立试点项目
美国的第一个智慧城市———“智慧可持续型城市(Smarter Sustainable Dubuque,SSD)”项目就是由迪比克市政府与IBM合作建立的。该市政府通过与IBM合作,利用物联网技术将城市的所有资源(水、电、油、气、交通、公共服务等)数字化并连接起来,进而通过监测、分析和整合各种数据,智能化地响应市民的需求,并降低城市的能耗和成本,使迪比克市更适合居住和商业发展。
西雅图市政府与微软和埃森哲(Accenture)合作的大数据节能试点项目是基于微软的Azure云计算平台,收集和分析了来自4个城区建筑管理系统的数百个数据集。通过预测分析,找出哪里可以减少能源使用,或者根本不需要使用能源。该项目的目标是将该地区的电力消耗减少25%。
芝加哥市政府与企业合作的“路灯杆装上传感器”项目旨在通过“灯柱传感器”进行城市数据挖掘,收集城市的路面信息,检测环境数据,如空气质量、光照强度、噪音水平、温度、风速等。思科、英特尔、高通、斑马技术(Zebra Technologies)、摩托罗拉以及施耐德等公司为该项目提供技术和资金支持。此类数据采集装置还会为政府、独立研究机构或是大学提供概念验证和方案测试服务,并会随着传感器技术的进步及时进行产品升级,满足潜在的科研和学术需求。
2.2 企业主导型
企业主导型模式是指企业主动面向政府开放数据,通过以微观数据支持政府的宏观决策,来寻求政府监管的创新模式。主要案例包括:Airbnb主动开放有限数据以及Uber公开交通出行数据库。
数据开放的目的是为了共享流动,只有不同来源的数据之间互联互通,才能真正实现数据的价值。在大数据时代寻求数据的流通共用,不仅要求政府主动提供数据,还应当鼓励企业发布自身数据,以微观数据支持政府的宏观决策。
2.2.1 Airbnb开放有限数据
2015年底,共享经济的典型代表Airbnb主动对外开展有限的数据开放,首次公开了由匿名者提供的位于纽约五大地区上千份详实的数据信息,信息涵盖房东收入、房屋(房间)类型以及出租频率等。此次共享的目的就是希望换来社会各界特别是政府对其共享经济模式的理解,并协商讨论可能的创新监管模式。
2.2.2 Uber公开交通出行数据库
无独有偶,专车模式的鼻祖Uber也采取相同的策略,主动面向政府开放数据,以此来换取政府接纳专车模式,不再限制非经营性车辆的介入,并寻求协同治理专车的新模式 。2015年1月14日,Uber首次向政府提供它的交通出行数据库,通过向波士顿市政府提供匿名用户的行程数据,如用户每次搭乘的起始和结束时间、行走距离以及用户上下车地点的邮政编码等,与政府进行合作,以得出更有利用价值的数据分析结果。此项合作有助于帮助波斯顿市政府缓解交通拥挤状况,并帮助相关政府部门更好地规划城市智能化方案。
2.3 政府主导市场化运作
政府主导市场化运作合作模式,其中“政府主导”主要是指政府作为数据开放共享的主体,“市场化运作”主要是指政府通过与企业签订合作协议、授予特许经营权、制定激励机制等方式,在符合市场需求和环境变化的现实状况下,鼓励企业开放自身数据,实现与政府数据的双边共享和互利共赢。主要采用以下2种方式。
2.3.1 签订共享协议
2016年1月15日,美国交通部、美国高速公路安全管理局与17家全球主流汽车制造商签订了安全协议。该协议旨在创造一个“主动安全”文化,围绕着加强分析和检查早期预警报告数据、力争召回完成率最大化、共享数据以及解决网络安全问题这四大方面而制定。美国汽车监管机构以及这17家汽车制造商都承诺:通过合作以提升汽车的安全性并改善召回现状。这些汽车制造商表示,愿意主动与政府机构合作,利用分享信息和最佳实践方法来监测数据,并及时发现缺陷,改善召回现状。在这份安全协议中,数据共享原则就是一个有效措施,通过签订合作协议,有助于改善监管机构与汽车制造商的关系,提高汽车的安全性。
2.3.2 召开网络研讨会
2015年3月19日,无线频谱研发高级督导组(The Wireless Spectrum R&D Senior Steering Group,WSRD SSG)在Stevens理工学院举办了第七次联邦与商业用户频谱共享研讨会,此次研讨会吸引了来自企业、政府和学术界的各行各业的专家,为与会者提供了获取和分享频谱研究和战略实践的机会。会议目标是识别频谱共享中面临的机遇和挑战,并注重鼓励和提高双向频谱共享,扩大频谱资源的获取,提高联邦用户和商业组织的效率。此次研讨会还提供了一个信息交流论坛,为征集社会各界关于频谱共享的意见提供了交流平台,有利于促进联邦政府与商业机构间合作,推动无线电频谱双边共享的实现。
2.4 分析与总结
综上所述,政企合作的3种模式都是通过寻找双方的利益共同点,构建合理的利益机制,理清各自的角色定位,整合相互间的优势,从而实现互利共赢。
(1)在政府主导型模式中,政府主动开放自身数据,并吸引企业的资金、技术等支持,进而鼓励企业进行数据开放和创新利用,引导数据产业的良性发展。
(2)在企业主导型模式中,企业通过主动开放自身数据,为政府提供决策支持,并借此寻求政府监管的新模式,这种模式不仅有利于共享经济的发展,同时也有利于提高政府的治理水平。
(3)在政府主导市场化运作模式中,政府和企业以特许权协议为基础,彼此之间形成一种伙伴式的合作关系,并通过签署合同来明确双方的权利和义务,以确保合作顺利。这种模式避免了完全政府主导型、完全企业主导型的弊端,有利于发挥政府和企业各自的优势,推动美国政府数据的开放与共享。
3 政民合作
美国纽约市第一任数字官R.Sterne指出,“开放数据让信息交流和利用更加自由化”“它不仅仅是数据的使用与消费,更是将政府与市民合作结合起来,提高解决问题的能力,使得政府更好地与公民合作。”加强政民合作,让公众参与政府治理,不仅能提高政府数据的利用价值,促进数据创新,同时还能实现政府对公众服务的精准化和个性化,使政府从单纯的管理角色向多元共同治理方向变革。为加强政府与公民之间的合作,美国各行政部门和机构采取了多种方式和途径促进公众参与。
3.1 采用众包方式
众包是将集体智慧融入政府执政理念,公众成为政府的合作者。采用众包方式可以提升公共服务的质量、交付和响应能力,由政府和公民共同开发、设计、提供公共服务,可以加强公共服务的提供者和使用者间的合作伙伴关系。许多联邦机构都尝试过利用众包平台或在线构思工具来征求公众的想法,成功案例如“Data.gov”“cityofboston.gov”“Reboot.FCC.gov”“History Hub”等。
3.2 举办在线竞赛
在线竞赛是用以寻求突破性的想法,对观点和方案在线呈现和排名,对那些针对特定问题或挑战给出了突破性解决方案的人提供物质奖励。这种挑战竞赛不仅有助于促进公民参与政府治理,还有助于推动政府与公众的创新和合作。如Challenge.gov网站是由美国政府和Challenge Post合作推出的在线竞赛网站,由政府发布问题并提供奖金,鼓励公众参与解决迫切性的公共事务问题,从中获取创新性想法和最佳解决方案。在2010年9月至2015年12月期间,就有80多个联邦政府举办了了640场挑战竞赛,鼓励公众利用政府开放数据,促进政府与公众的创新和合作 。
3.3 启动数据消费项目
为促进公众参与政府数据,加强宣传推广,美国政府还开展了一系列关于大数据的主题活动。如“蓝纽扣”项目旨在引导消费者安全地获取健康信息,更好地管理其健康与经济状况;“绿纽扣”项目旨在为家庭与企业提供能源消费数据,帮助消费者节约资源;“我的学生数据”项目则是美国教育部将助学金免费申请表与联邦助学数据共享,使学生与资助人能够获取、共享所需数据资源;“创建副本”计划由联邦政府国税局2014年执行,通过名为“Get transcript”的工具将纳税人的数据共享,使居民进行抵押贷款等活动时更加便捷。
3.4 利用社交媒体工具
社交媒体是人们彼此之间分享意见和观点的工具和平台,现阶段的社交媒体主要包括各种社交网站、微博、微信、博客、论坛等。利用社交媒体技术可以推动政府与公众的对话,并为社会各方讨论政府政策制定和实施提供机会,促进官民合作。以白宫的“we the people”请愿网为例,该平台为公众联合发起政策议题、参与联邦政府政策的制定提供了重要途径。美国国家科学基金会(The National Science Foundation,NSF)为促进公众参与的多元化,加强政府与公众的沟通协作,构建了多种社交媒体网站(见表2)。这些社交媒体工具极大地促进了公众的参与。
表2 NSF使用的社交媒体工具
除上述方式以外,美国政府还通过召开网络研讨会、建立论坛、进行培训、设立参与标准等方式和途径促进公众参与,加强政民互动,推动政府数据的开放共享与合作。
3.5 分析与总结
在政民合作模式中,美国政府主要通过对外众包、举办在线竞赛、利用社交媒体进行宣传等方式,促进公众参与,集思广益,推动透明、开放及协作政府的建立,提高政府数据的创新利用价值。但总体看来,美国政民合作的过程中还存在一些问题:
(1)公众参与人群的多样性不足,如政府对如何招募不同代表和群体参与公共事务的具体描述很少,在实践中往往只是那些具有高积极性并投入了大量精力的人们才意识到并推动了政民合作的发展。此外,公众参与存在阶级差异,特别是与受教育程度有关,无论是在线上还是线下的政治活动中,都体现了这一点。
(2)公众参与的主题有限、意见吸纳不高,尽管联邦机构的数据开放共享工作中包含了一些公众参与的主题和项目,公众对一些联邦机构的战略计划或发展举措也发表了评论,但实际上,公众参与的活动仅仅集中在数量有限的特定程序和项目里,大多数联邦机构的项目或计划中只有公众最关心的小部分内容是面向社会征求意见的。
(3)技术支撑任然面临障碍,尽管在实施政府数据开放共享的过程中,美国政府已经使用了多种多样的参与工具,鼓励公众参与政府机构的决策及制度制定,但阶段性评估结果表明:联邦机构层面已经开发和使用的各种线上线下的参与工具较为零碎,缺乏一个强大的多媒体平台;缺乏一个能促进多种形式的、以公众为中心的、连接公众与当地、州和联邦政府的既定的国家参与基础设施。
这些经验和问题都是我国在开放政府数据过程中应引起高度重视的,值得我们学习和反思。
4 总结与启示
本文对美国政府数据开放共享的合作模式进行了探讨和研究,从层级式、平行式和区域式3个方面分析政府间的合作,主要合作模式包括:构建跨部门工作小组、开展研发合作计划、签订合作协议和成立合作伙伴组织;政企合作主要包括:政府主导型合作、企业主导型合作和政府主导市场运作化合作3种模式；政民合作模式主要包括:开展众包项目、举办各种挑战竞赛活动、开展大数据为主题的相关宣传推广活动以及建立反馈,丰富用户在线互动功能。
吸收借鉴这些合作模式中的有益经验对于我国开展政府数据方面的合作具有重要的启示意义:
①以行政等级为主线统筹政府数据开放工作;
②设立跨部门的工作小组,
③加强国际交流与合作;
④促进数据产业的发展,实现政企数据的双边共享。
此外,还要加强政民互动,以用户需求为导向,利用各种社交媒体工具和竞赛项目促进公众参与,加强政民合作,充分发挥社会力量在推动政府数据创新应用的重要作用。
4.1 以行政等级为主线统筹政府数据开放工作
政府数据开放工作是一项“承上启下”的巨大工程,仅仅依靠某一层级部门单独的力量是难以完成的。我国也应顺应国际主流,以行政等级为主线来部署政府数据开放工作。以交通部为例,行业政府数据开放可以采取以下布局思路:对于交通部,开放范围设定在部内各行政机构及部署事业单位,作为国务院组成部门参与中央层面开放;对于各省(自治区、直辖市)交通运输厅(局、委)、交通企事业单位则划入地方人民政府的开放辖区,接受地方层面的统筹安排。
4.2 构建跨部门的工作组织
我国要想实现相关部门数据信息的资源共享,也应尽快成立一个跨部门的工作小组。在此过程中,政府一方面应提高各个部门的协调观念和专业意识,通过建立彼此信任来推动合作;另一方面还要组建一个容纳各个部委、省级政府部门信息主管的国家级委员会,并由这个综合协调部门来统筹全国政府数据开放共享合作工作。此外,由于当前各组织均处于网络化形态,彼此间的互动主要靠网络来连接,因此,为减少各个政府部门各自为政,政府还应在内部分别设立信息联络点,从而通过加强彼此联结来构建无缝政府。
4.3 加强国际合作与交流
随着全球化浪潮和经济一体化进程的不断加快,实行区域间合作势在必行。政府数据的开放共享与合作也应突破国界,积极寻求世界范围内的共享与合作。我国政府要借鉴美国政府的成功经验,一方面,要“主动地走出去”,积极参加各种相关的国际活动、组织和会议,加强与世界发达国家间的信息交流与沟通,学习借鉴他国的成功经验;另一方面,也要“科学地引进来”,在借鉴他国先进经验与技术的同时,也要结合我国的具体国情,科学地制定符合我国实际的“政府数据开放共享计划”,保障我国政府数据的开放共享与合作工作的顺利开展。
4.4 促进数据产业的发展
在当今创新驱动发展的大背景下,政府转变职能,加快政府数据向社会开放共享,对于推动数据产业的发展具有重要作用。为充分发挥数据的价值,一方面,政府在开放自身数据时要打破区域数据壁垒,做好前期准备工作,建立完善合理的利益分配机制,提高政企合作的项目融资效率,降低获取信息的成本,扩大数据再利用的渠道,另一方面,政府要通过政策、税收、技术等手段鼓励企业开放自身数据,强化监督管理,引导社会资本对开放数据的增值开发,鼓励企业自由运用和开发数据产品,推动数据产业的发展。
4.5 鼓励公众参与
发达国家的经验表明,开放政府数据平台需要一个良好、平衡的社会生态体系来支撑其运行,和谐的公民社会、积极参与的民间机构是推动开放政府数据发展的重要力量。在借鉴美国政民合作的成功做法时,我们也应重视其存在的问题。
首先,我国政府要以用户需求为中心,对于用户迫切需要再利用、价值高的如交通、环境、农业等政府数据应率先开放,积极采用各种手段鼓励公众参与和交流;
其次,还要建立一个政府数据开放共享的统一门户平台,通过多样应用格式、多种录入检索方式以及多种信息目录等手段提高政府信息的管理效率。同时还应为政府和公众之间建立线上交互平台,为公众获取、交流和再利用信息提供渠道。
最后,还要充分注重利用Web 2.0技术,加强数据平台的博客、微博、微信等功能的开发和升级利用,促进政府与用户的交流,提高用户的参与度,促进政民合作。
(来源：图书情报工作（本文有部分删减） 作者：黄如花 陈闯)
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