道路测试是全面验证自动驾驶车辆功能，实现车、路、人云协同，确保车辆安全、可靠、高效运行的重要手段，对推进自动驾驶技术成熟与产业发展至关重要。当前，美欧日等国持续推动自动驾驶道路测试的全面开展。今年，我国中央和地方纷纷出台自动驾驶道路测试规范，已在多地开展自动驾驶道路测试。通过数月的道路测试可以发现，当前存在政策法规与标准规范不健全、申请流程繁琐与道路测试场景简单、测试道路基础设施不完善、事故责任分配有待明晰等影响道路测试健康发展的系列问题，亟待完善现行道路测试规范、建立自主创新体系、构建测试保障体系、逐步开放试点项目以及明确主体责任分配体系，以进一步推动我国自动驾驶道路测试的健康发展。
国外自动驾驶道路测试最新进展情况
当前，国外自动驾驶已经基本完成了从实验室研发向道路测试的进程转变。道路测试是开展自动驾驶技术研发和应用的关键环节，包括虚拟测试、封闭园区测试、指定道路测试以及公开道路测试等四个阶段。总体上来看，美国、欧盟、日本等国家或地区已基本上进入公开道路测试阶段。同时，国外从以确立自动驾驶法定地位的立法规定、以构建安全保障体系的安全规范、以加强数据利用和保护的数据管理、以规定有关主体责任的责任分配等方面进行制度设计，为自动驾驶道路测试保驾护航。
美国是最早推进自动驾驶道路测试的国家，自其 2011 年颁布首部州立法允许道路测试至今，全球众多国家都在积极推动自动驾驶道路测试，纷纷斥巨资建造测试示范区，引导产业标准规范制定，通过解决道路测试的技术难题，推动自动驾驶技术发展，抢占产业的优势地位。近一年来，美欧日等国家或地区出台了自动驾驶道路测试配套政策法规，对道路测试的推进更不乏破冰之举。
美国不断推进自动驾驶路测步伐
一直以来，美国积极采取措施为自动驾驶的发展做准备，出台一系列政策法规，旨在发展出一条灵活可靠的多模式化自动驾驶道路，通过确保安全又不阻碍技术创新的方式，推动自动驾驶的发展。美国在加利福尼亚州、亚利桑那州、德克萨斯州以及俄亥俄州等州允许开展全州范围内的自动驾驶公共道路测试的基础上，即使在今年三月 UBER 致死事件发生后，过去一年，美国也并未停止推进自动驾驶道路测试的步伐。
联邦层面上，2018 年 10 月 4 日，美国交通部发布《准备迎接未来交通：自动驾驶汽车 3.0》，这是美国交通部首次联合各地面交通运营管理部门发布的涵盖地面交通系统多种运输模式自动化技术的综合性指导文件。该文件鼓励美国各方通力合作，扫清阻碍自动驾驶发展的障碍，为开创一个交通创新和安全的新时代铺路，以确保美国在自动驾驶领域的全球领先地位。州层面上，加州更是放开无人自动驾驶车辆道路测试，还允许开展试点项目逐步推进自动驾驶的商业化进程。具体而言，加州机动车管理局（DMV）在自动驾驶监管法规中新增第 227.38条，“自动驾驶（无驾驶员）道路测试”中，将公共道路测试许可对象扩充至完全无人驾驶车辆。此外，负责出租车管理的美国加州公共事业委员会（PUC）授权获得载客运输和机动车辆管理局的测试双重许可的运输公司，可在加州开展试点项目，批准自动驾驶汽车进行免费载客运行。
欧盟制定自动驾驶推进时间表
2018 年 5 月，欧盟委员会发布《通往自动化出行之路：欧盟未来出行战略》，公布自动驾驶推进时间表，明确提出要使欧洲在网联和自动驾驶领域处于世界领先地位，呼吁成员国和汽车企业在自动驾驶的安全、事故责任划分等方面采用统一规则，力争在国际规则出台之前制定出地区标准，推进自动驾驶道路测试的开展。时间表显示，欧洲预计 2020 年在高速公路上实现自动驾驶，城市部分地区实现低速自动驾驶，2022 年前，实现所有新车均配备通信功能的“车联网”模式，2030 年步入完全自动驾驶社会。与此同时，欧盟各国正在深入推进道路测试，其中，法国于 2018 年第四季度在鲁昂地区马德里耶科技城开启自动驾驶网约车测试服务，用户可以通过智能手机应用程序进行约车。车辆将沿着三条路线行驶，设有 17 个车站，覆盖 10 公里的距离，并与鲁昂的公共交通系统相连，这也是欧洲首个自动驾驶网约车测试项目。
日本推动远程自动驾驶道路测试
2017 年 6 月，日本警察厅发布了《远程自动驾驶系统道路测试许可处理基准》（以下简称《处理基准》），将远程监控员定位为远程存在、承担道路交通法规规定责任的驾驶人，允许自动驾驶车辆在驾驶位无人的状态下进行上路测试。《处理基准》对申请无人驾驶路测的主体资格、测试场地和时间、许可实施条件、测试行驶要求、交通事故处理和责任归属等进行了规定。此外，为鼓励和规范公共道路测试自动驾驶技术，日本内阁府宣布从 2017 年 9 月到 2019 年 3 月在国内部分高速公路、专用测试道路上进行自动驾驶汽车测试。
我国自动驾驶路测发展现况
当前，我国自动驾驶道路测试正处于封闭园区测试向开放特定道路测试的过渡阶段。
道路测试实践情况
2018 年 4 月 12 日，工业和信息化部、公安部、交通运输部联合发布了《智能网联汽车道路测试管理规范（试行）》（以下简称《管理规范》），共 6 章 29 项条款，对测试主体、测试驾驶人及测试车辆，测试申请及审核，测试管理，交通违法和事故处理等方面作出规定。
地方政府也在大力推进自动驾驶道路测试。北京、上海、保定、重庆、深圳、长沙、长春、平潭、天津、广州以及肇庆等多座城市先后出台了各地道路测试管理规定，对测试主体、测试车辆、测试员、许可方式以及测试区域等内容作出具体要求与规定。截至目前，已有北京、上海、平潭、长春、重庆以及深圳在内的多座城市发放了自动驾驶路测牌照。其中，北京经济技术开发区、顺义区和海淀区确定了 33 条首批开放测试道路，上海划定了全球首个全面支持多种通信模式 V2X 测试的智能道路，福建平潭的平潭岛中西部的麒麟大道西段成为首期测试场地，礼嘉环线成为重庆首个自动驾驶开放路段。
道路测试存在的问题
目前，我国在推动自动驾驶技术研发、测试与应用的过程中，仍存在诸多问题与挑战。
缺乏健全统一的道路测试政策法规与标准规范
从国家层面来看，我国尚未建立起完善的道路测试政策法规体系，全面部署道路测试还存在包括交通安全管理、交通事故认定、数据管理、测绘限制等诸多制约自动驾驶产业发展的政策法规与机制障碍。从地方层面看，虽然已有多座城市出台地方路测管理规定，但各地对测试员资质、测试车辆要求、封闭场地测试里程数和测试场景等方面要求不一，且规定之间缺乏协同机制、认证标准不一，例如各地规定了不同的测试里程数，5000 公里、2000 公里，甚至无里程数要求，在测试过程中部分城市要求需通过 20 个测试场景，有些城市则要求通过50 个场景。可见，各地区间缺乏统一的道路测试方法，这些不同规定导致各地道路测试结果无法相互认证，不利于产业的健康发展。
申请流程繁琐，测试场景较为简单，测试手段相对单一
当前，从申请流程方面来看，部分地区要求测试主体材料准备繁多、审核申请期长、牌照延期手续繁杂。例如部分城市规定，测试临时牌照 3 个月到期后，企业需要重新递交材料再次申请，才能续期。这些规定导致了测试成本过高，加重企业负担。从测试场景方面来看，公开道路测试开放区域和路段较少，场景单一。据统计，北京开放的测试道路为 105 公里，上海为 12 公里，重庆为 12.5 公里，其余各地合计开放的总公里数不超过 200 公里。对于场景较为简单的高速公路，各地也尚未开放测试，部分城市还限定可进行测试的天气状况以及时间段。同时，从测试手段来看，测试企业的测试手段相对单一，在自动驾驶开发过程中，需要在各种行驶条件下，对技术进行不断验证测试，在虚拟道路上的仿真测试能够有效对危险或不常见的驾驶场景进行测试，在短时间内对多种路况进行再现，是积累无人驾驶汽车测试里程的重要手段之一。可见，在虚拟道路上的仿真测试是对自动驾驶技术进行不断验证的重要手段，但当前测试主体较为重视实际车辆的道路测试，不够重视模拟仿真。
测试道路基础设施不完善、缺乏统一的测试场景数据库
改善道路基础设施是保障道路测试顺利进行的基础工作。我国当前交通基础设施网联化和智能化水平不高，配套设施不完备，在各地指定测试路段存在标识标线不清晰，红绿灯位置不统一，导致出现车载摄像头无法识别车道标示等问题。目前我国道路网联化覆盖率低，网联设备尚未覆盖到各地的测试路段，导致测试主体难以开展网联化道路测试。此外，我国尚未建立起国内典型的自动驾驶场景数据库，无法解决自动驾驶道路测试成本高、场景不足等问题。再者，测试过程中的碰撞、失控、脱离自动驾驶状态的数据，对于说明自动驾驶系统当前的技术成熟度以及减少类似事故发生的意义重大，但我国当前缺乏对此类数据的分析及共享机制。
责任分配有待明晰，缺乏针对性的保险产品
现行交通事故侵权责任规则是以人类驾驶者的驾驶行为为中心构建的，而自动驾驶技术的出现恰好打破这一前提。当自动驾驶汽车发展到 L4 和 L5 等级时，汽车运行全然由自动驾驶系统操控，驾驶义务和责任将会在一定程度上转变为由系统提供商、汽车制造商等多主体共同参与承担的架构，会导致在交通事故侵权责任上的认定困境，因此现行规则需要适当调整和更新。测试主体为确保测试事故造成的侵权损害能够得到有效承担和及时赔付，目前多采用预先提交保证金、购买保险或借助各类担保工具,以保障各方利益。但当前我国保险业尚未普遍推出针对自动驾驶汽车道路测试以及未来量产而设计的保险产品，为此，我国应当重视新型保险对于自动驾驶实践和发展的意义，倡导创新完善保险制度，充分发挥保险制度的作用。
政策建议
结合我国自动驾驶路测的推进情况，当前急需从完善现行路测规范、加速形成自主创新体系、构建道路测试保障体系、逐步开放试点项目以及明确主体责任分配机制等方面，消除我国自动驾驶路测进程面临的诸多障碍，打造自动驾驶政策全球新高地。
完善现行道路测试规范
国家适时制修订完善路测规范，地方加快政策更迭，以完善现行道路测试规范。国家层面，一是需要从路测准入、地图测绘、保险责任等方面构建起完善全面的法律法规体系，适时制修订《道路交通安全法》《测绘法》以及《管理规范》等相关法律法规。二是加强国家与地方之间协同，推动各地之间对测试结果的相互认证，统一和规范测试认证流程。地方层面，各地需要对现有的路测管理规定及时进行评估，适时对以下内容进行完善更迭。一是建议简化测试申请和延期流程，降低企业测试成本；二是通过开放更多的测试道路、增加测试场景以及延长测试时间段，以解决测试场景单一的问题。如当自动驾驶技术进一步完善和能够确保道路安全的基础上，允许在雨雪雾霾天和早晚高峰进行测试；三是由于高速公路特定场景相对简单，建议研究开放高速公路的自动驾驶测试；四是鼓励虚拟仿真与实际道路测试相结合的测试手段，提升测试的全面性。
加速形成自主创新体系
自动驾驶的核心技术包括环境感知、智能决策与控制、虚拟仿真、高精地图、高精定位、车载操作系统、车载硬件、智能互联、人机交互以及系统安全等。但大部分核心技术在我国市场均没有成熟产品，我国自动驾驶技术发展仍处于萌芽期，我国应当加快开展自动驾驶技术创新行动，建立我国汽车产业自主创新体系。一是以“安全第一”为原则，完善自动驾驶汽车测试体系，充分发挥高校、研究机构和企业的力量，集中攻破环境感知、智能决策与控制、信息交互等关键技术障碍，形成我国自主式的设计、研发和制造能力。二是加速创新成果产业化，支持政产学研联合攻关，完善成果转移机制，推动自动驾驶共性及关键技术研发成果转化。加快完善自动驾驶道路测试全方位布局，加大政策扶持力度，壮大市场主体。
构建道路测试保障体系
我国应当通过完善道路测试基础设施以及建立数据上报及分享机制等方面，构建自动驾驶道路测试保障体系。一是强化测试道路的基础设施建设，提升自动驾驶测试路段的交通基础设施网联化和智能化水平。构建基于 LTE-V2X的网联化测试环境，覆盖全部测试路段，对信号、标志、标线等进行改造，提升测试车辆的识别率。二是支持自动驾驶道路测试场景数据库建设，制定场景数据库采集与构建标准，实现数据的互联互通，推动场景数据库的产业化。三是测试主体应及时上报测试过程中的碰撞、失控、脱离自动驾驶状态的数据，监管机构将此类数据进行分析及处理后，定期公布测试车辆因技术失效而导致脱离自动驾驶模式控制的脱离报告。可以借鉴美国加州车辆管理局（DMV）的做法，对数据进行分析及处理后每年公布“脱离报告”。
逐步开放测试试点项目
在明确自动驾驶汽车具备道路行驶资质，且安全性、可靠性经相关部门检测、评估和许可后，允许局部区域公共道路先行开放客运试点和货运试点等测试试点项目。通过对试点运营测试数据的分析，以评估自动驾驶技术的性能以及对社会经济可能的影响，从而实现更安全的高度自动驾驶，为未来自动驾驶路测商业化应用储备经验。
明确主体责任分配机制
从人工驾驶到自动驾驶，交通事故的责任承担规则需要进行相应的调整，以满足自动驾驶道路测试发展的新需求。一是明确责任分配，在确定归责原则的基础上，分别规定在驾驶人操作下、自动驾驶系统操作下以及第三人过错下造成的交通事故的责任分配具体规则，明确车辆制造商、销售者、系统提供商、车辆所有人、车辆驾驶人等不同主体应承担的相应责任。二是充分发挥既有的责任保险制度的作用，在充分挖掘我国现有交通事故责任保险制度的价值的同时，兼顾自动驾驶技术本身的特点，创新责任保险模式，设计和推出针对自动驾驶汽的保险产品。
作者：杨婕，中国信息通信研究院互联网法律研究中心助理研究员，主要从事人工智能、个人信息保护以及数据流通等互联网领域立法研究。
（本文选自《信息安全与通信保密》2019年第三期）
声明：本文来自信息安全与通信保密杂志社，版权归作者所有。文章内容仅代表作者独立观点，不代表安全内参立场，转载目的在于传递更多信息。如有侵权，请联系 anquanneican@163.com。
