随着信息时代的来临，大数据技术逐渐为各行各业所用，我国将“大数据”的建设和发展上升为国家战略并颁布了相关政策和指导性文件，给政务大数据共享发展工作也带来了新的契机。在全国各地如火如荼开展政务数据整合共享工作之际，积极探索如何加速江苏政务数据整合共享工作，及时总结经验，发现不足，对于促进政务数据整合共享工作在全省范围内的有效展开有着重要的现实意义。
一、政务数据整合共享的背景
经过20年的建设, 我国电子政务工作取得了显著进展, 但在电子政务建设中一直存在着“纵强横弱”、“信息孤岛”等问题, 严重制约了政府部门间的政务协同工作, 从而影响了政府“放管服”改革的纵深推进。为此, 政府部门的数据亟待整合与利用。
党中央、国务院高度重视政务数据的整合共享工作。2015年8月, 国务院印发《促进大数据发展行动纲要》, 明确指出数据的开放共享是国家数据战略的核心, 并将“加快政府数据开放共享, 推动资源整合, 提升治理能力”列为三大任务之首;2016年9月, 国务院印发《政务信息资源共享管理暂行办法》, 规范政务部门间政务信息资源共享工作;2016年12月, 国务院发布《“十三五”国家信息化规划》, 提出要打破各种信息壁垒和“孤岛”, 推动信息跨部门跨层级共享共用;2017年5月, 国务院印发《政务信息系统整合共享实施方案》, 再次要求推动政务信息系统互联互通、公共数据共享。在2018年5月召开的国务院常务会议上, 李克强总理进一步指出各地政府应逐步推进政务服务一网通办, 建立统一的数据共享交换平台。
各地政府纷纷积极响应, 政务数据整合共享落地工作已经初见成效。贵州省依托国家大数据 (贵州) 综合试验区, 形成了集约统一的“云上贵州”数据共享交换平台;广东组建省政务服务数据管理局, 统筹推动“数字政府”建设, 促进政务信息资源共享协同应用, 提升政务服务能力;浙江省成立“浙江省大数据发展管理局”, 统筹管理公共数据资源和电子政务, 推进政府信息资源整合利用。江苏省相继出台《江苏省政务信息系统整合共享工作实施方案》、《江苏省政务信息资源共享管理暂行办法》等一系列文件, 筹划成立江苏省大数据管理中心, 积极推进政务数据资源整合工作。
二、政务数据整合共享的现状分析
近年来, 江苏加快“互联网+政务服务”的深度融合, 积极推动政务数据的集中、开放、共享, 政务信息资源共享总量增长迅速, 为政务大数据整合共享奠定了良好的基础。中国电子信息产业发展研究院发布的《中国大数据产业发展评估报告 (2018年) 》显示, 2017年江苏大数据发展指数达60.72, 位居全国第二, 省区第一。
(一) 江苏省政务信息系统整合共享工作加快推进
近年来, 江苏陆续发布《江苏省大数据发展行动计划》、《关于加快推进全省电子政务外网建设的意见》, 明确提出加快推进我省政务信息资源开发与共享的要求。特别是2017年以来, 江苏省率先出台《江苏省政务信息资源共享管理暂行办法》、《江苏省政务信息系统整合共享工作实施方案》、《江苏省政务信息资源目录编制指南》等有针对性的管理政策和规范, 保障政务信息系统整合共享工作的有效推进。
2017年, 江苏省成功获批国家政务信息系统整合共享应用试点, 有效推进政务数据整合共享工作, 全省数据资源共享交换和开发应用取得阶段性成果。江苏启动省有关政府部门政务系统自查和审计工作, 涉及71家省级有关部门单位, 共涉及信息系统1700多个, 为“审”“清”结合、消除“僵尸”信息系统、完成清理整合工作奠定基础。开展“放管服”改革专项督查工作, 专项督查13个设区市和省级重点部门的政务信息系统整合共享情况。编制《江苏省政务数据资源共享目录 (一期) 》和《江苏省政务信息资源目录编码规范》, 建设数据资源编目系统, 上报国家共享网站数据量位居全国前列。在江苏政务服务网推广使用统一的电子证照库和法人库, 归集各类数据超过60TB, 制定行政权力事项数据接口规范、办件信息库数据交换规范、法人信息库接口规范、电子证照库数据交换规范等。
(二) 各地市政务大数据共享管理建设探索推进
政务信息整合共享涉及很多个政府职能部门, 具有战略性和全局性。只有建立统一的领导机制和管理体制, 才能做到政务数据的“统一规划、统一采集、共同使用”。江苏省探索构建有效地政务大数据共享管理机制, 筹划成立江苏省大数据管理中心。南京、无锡、徐州、苏州、常州、南通、连云港等设区市出台市级政务信息系统整合共享工作实施方案, 扎实开展相关工作。南京市完善市政务大数据中心功能, 政务大数据中心支撑了各部门300多个信息系统的运行, 整合了近100个部门和单位的数据资源, 每天数据交换量超过1亿条。徐州市成立大数据管理局, 强化数据资源整合, 重点完善人口、法人、地理空间、宏观经济四大数据库。苏州市制定大数据工作方案, 编制完成《苏州大数据中心概念方案》, 成立市电子政务 (政务大数据) 工作领导小组。南通市成立市大数据管理局, 在省内率先打造“一委、一局、一平台、一中心、两支撑”的大数据管理体系。连云港市积极推动市大数据中心的建设, 签订了大数据中心建设框架协议。扬州市启动“云上扬州”建设, 融合大数据共享交换平台, 推进“一中心三平台一体系七朵云应用”建设。
(三) 职能部门政务信息系统整合共享初见成效
政府大数据主要来源于交通、环保、民政、税务、统计、人口、医疗、审计、人社等政府职能部门, 要想真正打破“条块分割”、“部门割据”的局面, 推进政府部门间的数据充分共享是关键。近年来, 江苏大多数政府职能部门在逐步实现本系统内部信息整合共享的基础上, 也纷纷强化部门间的政务数据资源共享合作, 建立健全政务信息资源目录体系。
政务基础数据库的整合共享工作先行推进。2017年, 江苏人口基础信息库汇聚整合内外数据资源1300类7000多亿条, 提供服务12亿余次;接入了20多个政府部门和企事业单位的84类信息数据, 日均流量达到105GB。江苏省信用信息系统制定完善《江苏省省级公共信用信息目录 (2017年版) 》、《江苏省市信用信息交换目录 (2017年版) 》和《失信行为分类指导目录》, 实现与国家共享平台互联和信用信息共享, 全量归集并报送各级信用平台数据信息26亿条, 报送量在全国排名第二。江苏省统计部门建设统计数据库系统和共享交换平台, 将各业务系统、各专业处室所有统计数据以及省级部门主要统计数据统一整合加载到数据中心;截至2017年, 数据中心已加载了1949年以来历年各行业、各领域、多个省级部门主要统计数据和历次人口、经济、农业等主要普查近2亿条数据。
市场监管领域的政务数据管理更加规范。江苏省税务系统全面推进外部数据交换共享, 编制《江苏地税政务信息资源目录》, 实现各管理部门间数据接口的互联互通, 2017年共享平台接收外部涉税信息共1.1亿条。工商管理系统完善全系统一体化数据仓库, 利用数据仓库实现了对于13个设区市和外部门的数据推送功能。质量监督系统建立统一规范的政务数据共享互换标准体系, 制定信息资源编码规范、标准化数据交换流程和制度, 完成资源目录、共享交换平台建设。
自然资源管理方面的政务数据目录体系逐步建立健全。江苏省国土资源部门开发江苏省国土资源大数据平台和数据共享平台, 建立了较为完整的省、市、县三级国土资源数据资源目录, 形成了包括基础地理、土地、不动产登记、矿产资源、地质环境与地质灾害防治等各类基础和专题数据的国土资源数据体系。江苏省环保部门建设江苏环保数据中心, 编制江苏省环境信息资源目录, 并建成污染源“一企一档”数据资源全息图, 利用大数据技术提升了环境监管科学化、精细化水平。江苏水利信息资源整合共享试点工作全面完成, 建立省水利数据中心, 建成全省统一的信息采集和交换平台, 形成了省市县三级共享的“一张图”和信息资源的采集交换。
民生领域的资源整合应用不断深化。江苏省交通运输行业编制《江苏省交通运输信息资源目录》, 实现系统内部数据资源共享交换与融合应用;建立全省共享的交通地理信息数据库, 构建统一的交通地理信息服务云平台, 积极开展大数据应用研究, 促进行业管理创新。民政部门有效汇集各类民政数据5000余万条, 与省政府信息共享交换平台、省公共信用信息平台、民政部数据共享平台、全国社会组织法人库等开展常态化数据交换, 实现共享共用;同时开展与公安、人社、司法、国土、国税、地税、工商、高院等省级部门间数据共享合作。江苏健康信息平台完成扁平化数据采集架构改造, 与13个设区区、93个县 (市、区) 平台和41家三级医院直连, 已累计采集数据70多亿条, 包括5000多万份健康档案信息, 初步实现健康医疗服务信息集中归集、统一管理。
虽然江苏省政务数据的整合共享工作已经取得了一些成果, 但现阶段依然还存在着不少不足。
1. 政务数据整合程度仍待提高
尽管近两年来江苏一直致力于政务数据的整合, 但由于江苏省政务信息化内部系统庞杂、各个单位中电子政务系统数量繁多, “条块分割、各自为政、信息孤岛”的现象依然存在, 政务数据整合程度仍待提高。不仅如此, 在这些政务信息系统中, 还大量存在着规划不统一、功能重叠多、系统兼容弱、系统建设分散等现象, 各部门采集的数据也存在着格式不一致、标准不一致、接口不互通等数据标准问题。这些现象的存在都给政务数据整合提出了更高的要求。
2. 政务数据开放共享仍然不足
政府部门在职管理和服务过程中产生积累了较多的政务信息资源, 形成了宝贵的政务数据宝藏。不过, 一些部门推进政务信息资源共享的理念认识还不强, 对国家相关政策理解不够深入, 对数据资源开放可能造成的安全风险抱有疑虑心态, 共享开放不足现象仍具有代表性。据不完全统计, 江苏省级政务部门无条件共享数据量占部门掌握总数据量的比例不足10%, 信息系统数据的共享比例不足50%, 这些都严重制约了政务信息资源的协同应用水平。
3. 政务数据定期更新仍难保证
政务数据的整合共享水平直接决定了数据应用的可行性和准确性。目前, 尽管江苏已经整合了一大批政务历史数据, 并且进行了可视化、分析、挖掘等应用推广工作。不过, 政务数据的快速更新仍然难以得到保证。政府部门尚未形成一套完整的数据共享开放机制, 定时做好一个时期内增量数据的整合共享。这造成了大量应用中的数据, 特别是跨部门、跨业务的数据无法得到及时更新, 严重影响了政务数据的应用效果。
三、推动政务数据整合共享对策研究
政务数据蕴含着巨大的经济与社会价值, 其整合与共享对于促进政府管理模式转型、社会需求获取模式转型以及经济产业转型都具有重要意义。政务数据整合共享工作是一项复杂的工程, 各地都在摸索和实践过程中, 既有光辉的远景和充足的信息, 又有巨大的困难和难解的困惑。下面综合江苏省政务数据整合共享工作中遇到的问题, 提出三点对策建议。
(一) 完善政务数据顶层设计
政府提供的政务信息服务需要打破政务系统中不同部门间的界限, 并联合各个部门中的资源, 共同完成服务。要想促进信息资源整合共享, 实现协同政务, 首先在于完善政务数据的顶层设计。因此江苏亟须构建一体化、整合式的大数据交换共享平台, 建立一套全方位的跨部门电子政务系统建设规范标准, 制定政务大数据标准规范和操作流程, 破除数据共享技术上的壁垒, 使各部门间的政务系统互相兼容, 厘清各部门政务数据的资源目录, 从根本上解决政务数据整合中的困难。
(二) 建立政务数据共享机制
为了推进政务信息资源的协同工作, 就必须建立政务信息资源的共享机制, 让各部门之间的信息共享制度化、标准化、规范化、常态化, 切实做到“数据共享是常态、不共享是例外”。建立完善的绩效考核与问责机制, 定期对各政务部门的共享工作进行考核评价, 督促政务大数据共享。同时, 还要完善与政务信息公开、共享相关的法律法规和管理制度, 明确政务数据共享工作中的各方职责, 使得各部门的政务信息资源建设有法可依、有章可循, 逐步实现数据共享和业务协同。
(三) 加强政务数据安全管理
政务大数据有别于互联网大数据的重要特征就在于其社会公有属性, 价值密度高且价值效用高。因此数据的安全性是整合共享工作中的重中之重。在制度上, 要建立健全一套完善的权限管理制度和访问控制管理制度, 保证系统内的访问安全;在技术上, 要综合应用防火墙技术、信息加密技术、身份验证技术等多种技术手段保障系统内的数据安全;在管理上, 要严格安全监督管理, 通过保密培训、高危行为预警、审计系统日志等方法加强对工作人员的监督, 防止数据遭到人为泄露。
作者：姚敏 郝知远
来源：《中国信息化》2019年02期
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